La redéfinition des déchets radioactifs de faible activité est confuse, nuisible et indigne de la CCSN

Nouveaux commentaires du Ralliement contre la pollution radioactive

sur la redéfinition des catégories canadiennes de déchets radioactifs
et sur le dossier de sûreté dans le futur règlement de la CCSN

REGDOC 2.11.1: Gestion des déchets radioactifs

La redéfinition des déchets radioactifs de faible activité

est confuse, nuisible et indigne de la CCSN 

Le 22 mars 2020

Le Ralliement contre la pollution radioactive (RCPR) s’inquiète énormément du projet de règlement REGDOC 2.11.1 sur la gestion des déchets radioactifs et surtout de la redéfinition extrêmement confuse de la frontière entre déchets de « faible activité » et déchets de « moyenne activité ». C’est apparemment une manœuvre délibérée pour embrouiller les concepts et pour rendre impossible tout débat public intelligent sur cet enjeu qui affectera la santé de tous les Canadiens. 

Pire encore, le personnel de la CCSN nous a informés que ce projet de règlement déficient sera présenté pour adoption aux commissaires de la CCSN dans quelques jours à peine, en avril 2020. Il n’a jamais été question de le reporter jusqu’à ce que la pandémie du COVID-19 ne vienne paralyser toute la planète, ces derniers jours. 

Nous sommes extrêmement déçus de la manière cavalière avec laquelle le personnel de la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CNSC) a répondu à nos préoccupations en une ou deux phrases lapidaires dans la dernière phase de consultation publique. Cette réponse laisse faussement entendre que nous nous inquiétons à tort puisque la redéfinition des catégories de déchets se limiterait à formaliser le statu quo. 

Au contraire, sa démarche réglementaire vise de toute évidence à augmenter subrepticement le niveau de radioactivité et le risque des déchets radioactifs admissibles dans un dépotoir nucléaire près de la surface. Ces nouvelles dispositions s’appliquent d’ailleurs déjà au premier dépotoir hors-sol que le Gouvernement du Canada tente d’aménager à Chalk River. Elles contribuent ainsi à embrouiller le débat public avant même d’être formellement adoptées. 

Cette façon d’agir est une infraction évidente à l’obligation légale qu’a la CCSN de fournir au public des informations objectives et crédibles sur l’énergie nucléaire et sur sa réglementation, en vertu de l’article 9b) de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires du Canada.

Ce jugement sévère repose sur notre analyse de la procédure de consultation de la CCSN et de son contexte international méconnu, comme nous allons le montrer dans la première partie du présent document. 

Notre deuxième partie montrera à quel point les nouvelles catégories de déchets radioactifs sont incohérentes et ambigües, surtout quand on les compare aux définitions très claires de la France. 

Enfin, nous voulons examiner les avantages et les dangers de la « règlementation non-prescriptive » que la CCSN tente d’implanter au Canada, à l’insu de la population.

1) Un processus de consultation trompeur

Le Ralliement contre la pollution radioactive (RCPR) figure parmi les trois seules organisations citoyennes qui ont participé à ce débat jusqu’à maintenant. Elle seule regroupe surtout des citoyens francophones. Voici pourquoi notre implication dans ce débat a d’ailleurs été si tardive, à la fin de l’ultime consultation : 

  • D’abord, il ne semblait pas y avoir d’enjeu important. La CCSN a elle-même minimisé l’importance de son initiative. En 2016, son document de consultation DIS-16-03 Gestion des déchets radioactifs et déclassement parlait de simplement « moderniser le vocabulaire » et « d’adopter les quatre principales catégories de déchets déjà proposées dans la norme CSA N292 qui, à son tour, est fondée sur la norme GSG-1 Classification of Radioactive Waste de l’Agence internationale de l’énergie atomique. » On disait vouloir officialiser la distinction traditionnelle entre les déchets radioactifs de faible et de moyenne activité au Canada, en veillant à ce que les définitions des déchets radioactifs demeurent fondées sur leurs qualités radioactives intrinsèques :
        Un déchet de faible activité ne dégage aucune chaleur et « il n’est pas particulièrement dangereux », expliquait alors la CCSN : Au pire, une personne recevra à peine un débit de dose de 2 milliSieverts par heure (2 mSv/h) si elle touche ce déchet sans emballage protecteur ni blindage.
        Au contraire, un déchet de moyenne activité est assez radioactif pour dégager spontanément jusqu’à 2 000 watts de chaleur par mètre cube et son rayonnement est trop dangereux pour qu’on puisse le manipuler sans blindage. 
        Premier bilan de cette consultation préliminaire, en décembre 2017 : « Les membres de l’industrie, écrivait la CCSN, ont également recommandé que les définitions des déchets radioactifs soient conformes à la norme CSA N292.0, Principes généraux pour la gestion des déchets radioactifs et du combustible irradié, et ont également demandé l’ajout de la catégorie de déchets de très faible activité (DTFA). »
    Presque le statu quo, en somme.
  • À cette date, fin 2017, nous avions bien d’autres chats à fouetter. Les Laboratoires nucléaires canadiens venaient tout juste d’annoncer qu’ils allaient éviter tout déchet de moyenne activité dans leur futur dépotoir radioactif de Chalk River, pour n’y déposer que des « déchets de faible activité ». 
        De son côté, la CCSN venait tout juste de publier un sommaire de toutes les critiques formulées par les experts du Gouvernement (les siens et ceux des autres ministères fédéraux ou provinciaux). Elle s’apprêtait aussi à faire de même avec toutes les critiques du public qui lui semblaient dignes de mention.
        Même si personne ne l’a jamais dit clairement, ces deux résumés dressaient la liste des innombrables enjeux qui, font encore l’objet d’intenses négociations secrètes entre la CCSN et les Laboratoires nucléaires canadiens.
        Nous avons dû multiplier les demandes d’accès à l’information auprès d’Énergie atomique du Canada Limitée (EACL) pour avoir une idée approximative de l’évolution de ces négociations. À grand peine, nous avons tenté de suivre l’évolution du dossier de sûreté (« safety case ») du dépotoir près de la surface à Chalk River, afin de comprendre les innombrables changements apportés au fil des mois. Des dizaines de milliers de pages techniques, toutes en anglais, parfois contradictoires et toujours censurées. Il a fallu les comprendre et les comparer à plusieurs reprises. Tout cela, alors que la CCSN et les LNC nous refusaient l’accès aux bilans conjoints qu’ils font périodiquement sur leurs consensus et leurs désaccords.
        Dans ce marathon, nous avons perdu de vue la reprise de la consultation sur les nouvelles définitions de déchets de la CCSN, au printemps 2019. Nous étions trop occupés à confirmer que les Laboratoires nucléaires canadiens n’ont JAMAIS exclu de leur dépotoir les déchets qui seraient trop dangereux pour qu’on puisse les toucher sans protection. Ils veulent toujours placer dans leur dépotoir 134 000 mètres cubes de colis radioactifs même si AUCUN de ces colis ne contiendra des déchets dont la toxicité serait inférieure à 2 mSv/h au contact. On prévoit même placer dans ce dépotoir des sources radioactives au cobalt-60 qui pourraient être mortelles au contact.
        Ce cobalt-60 représentera à lui seul 98 % de la radioactivité totale du dépotoir de Chalk River, selon les documents du promoteur. Pourtant, celui-ci nous répète encore par écrit qu’il n’y placera que des « déchets de faible activité, conformes aux exigences de la norme CSA 292.0 ». Il le répète toujours en novembre 2019 dans la deuxième version de son rapport d’impact environnemental (tableau 2.2.1): « Low Level Waste does not require significant shielding during handling and transportation », affirme ce document officiel qui n’est pas disponible en français ! Traduction : Un déchet de faible activité ne requiert aucune protection significative pendant sa manipulation ou son transport.
        

Nos efforts pour participer au débat

Réveil brutal le 29 juillet 2019, quand un militant nous affirme que les Laboratoires nucléaires canadiens admettaient explicitement, dans leurs commentaires sur le REGDOC 2.11.1, qu’ils ont l’intention de mettre aussi des déchets de moyenne activité dans leur dépotoir près de la surface. Ils demanderaient même que la CCSN modifie son règlement pour que n’importe qui puisse dorénavant entasser de tels déchets radioactifs dans un simple dépotoir près de la surface. 

Évidemment, nous avons aussitôt vérifié les documents de consultation sur le projet de REGDOC 2.11.1. Les LNC écrivent effectivement : « There are current plans to place ILW in aboveground mounds. » Ce document est même endossé par toute l’industrie nucléaire canadienne qui a demandé d’une seule voix que ces ILW (intermediate level waste) puissent dorénavant être jetés dans un simple dépotoir près de la surface. 

Dans un deuxième temps, nous avons réexaminé le REGDOC 2.11.1 lui-même. Il nous est vite apparu que la redéfinition des catégories de déchets radioactifs semble être une manœuvre pour autoriser l’évacuation de déchets beaucoup plus radioactifs dans les dépotoirs nucléaires près de la surface, sans trop alerter le public. Pour ce faire, la CCSN rend incohérentes les définitions des déchets de moyenne activité et de faible activité. Elle élimine toute frontière précise entre les deux catégories. Et surtout, elle élimine toute assurance qu’un déchet de faible activité sera assez inoffensif pour qu’on puisse le toucher sans danger. 

Deuxième surprise : l’industrie nucléaire se dit en accord avec l’objectif de la CCSN mais en désaccord avec la méthode : Oui, elle veut placer des déchets plus dangereux dans les futurs dépotoirs nucléaires près de la surface. Mais non, elle refuse qu’on dénature les définitions. Pas question non plus d’éliminer la frontière traditionnelle entre déchets de faible et de moyenne activité ; elle veut garder le seuil des 2 mSv/h de débit de dose au contact.

Puisqu’il nous restait à peine deux jours pour réagir, nous nous sommes rangés derrière l’industrie pour demander qu’on maintienne le seuil de 2 mSv par heure. Par contre, nous avons dénoncé l’idée d’ajouter des déchets nucléaires « de moyenne activité » dans un simple dépotoir près de la surface, surtout si ces déchets devaient demeurer dangereux bien des siècles après que le dépotoir se sera désagrégé, comme le veut la nouvelle définition que propose le REGDOC. 

Le refus de la CCSN

Peine perdue ! La CCSN a simplement rendu ses définitions encore plus vagues, rejetant aussi bien les demandes collectives de l’industrie nucléaire que les requêtes des trois groupes de citoyens qui exigent des normes plus précises. La CCSN refuse donc les résultats de sa propre « consultation publique » ! Elle a même organisé un webinaire d’une demi-journée pour « expliquer » ses décisions, le 26 février dernier. Ce webinaire tenu en anglais a avorté à cause de difficultés techniques et elle devait le reprendre le 26 mars prochain. C’est pourquoi on nous a demandé de soumettre le présent document avant le 24 mars. Le personnel de la CCSN nous a aussi suggéré de bien lire toutes les réponses déjà fournies aux intervenants. 

Que nous a-t-on répondu, en fait ?

  • Sur le type de déchets radioactifs qui peuvent (ou ne peuvent pas) être placés dans un dépotoir près de la surface, on nous répond qu’il revient au promoteur d’un dépotoir de démontrer que son installation pourra confiner en sécurité tous les déchets qu’il veut y mettre : « Dans le cadre du contexte réglementaire canadien non-prescriptif, écrit la CCSN, il relève du demandeur de s’assurer que l’évaluation de sûreté spécifique à l’installation proposée pour la gestion des déchets supporte et justifie l’inventaire des déchets proposé. » Mot pour mot la réponse qu’on a aussi fournie au Ministère de la Santé et des Services Sociaux du Québec ! 
  • Sur la définition floue des déchets de faible et de moyenne activité et sur la suppression du seuil de 2 mSv/heure pour le débit de dose au contact d’un déchet, on se contente d’esquiver le débat : « La définition des déchets radioactifs de moyenne activité demeure inchangée pour que le cadre réglementaire canadien demeure fidèle à la définition qui se trouve dans la norme CSA N292.0 et à l’orientation de l’AIEA. »

La mutation des règles internationales 

Or, le projet de règlement n’est justement PAS CONFORME à la définition traditionnelle de CSA N 292.0 que la CCSN avait paraphrasée dans son document de 2016 ! Pour mieux comprendre les enjeux, nous nous sommes donc tournés vers le document GSG1 Classification of Radioactive Waste de l’Agence internationale de l’énergie atomique puisque la CCSN y fait souvent référence dans ses réponses aux autres intervenants. 

Et là, nous sommes allés de surprise en surprise ! 

  • D’abord, ce document GSG-1 n’est disponible qu’en russe, en espagnol et en anglais. Même si la CCSN prétend consulter la population canadienne depuis 2016 sur la manière dont le Canada devrait appliquer les conseils de ce guide, personne n’a jamais jugé bon d’en faire une version en français. Nous l’avons demandé en vain, tant au bureau de l’AIEA à Toronto qu’au personnel de la CCSN à Ottawa.
  • Contrairement à ce que prétend toujours la CCSN, les recommandations du document GSG1 sont complètement incompatibles avec la norme canadienne CSA N292.0 que notre industrie nucléaire veut conserver. La norme CSA N292 s’inspirait plutôt d’une version précédente du document GSG-1, publiée en 1994. Ce vieux document a été complètement refait sur des bases différentes en 2009. C’est sur ce « nouveau » texte incompatible que s’aligne maintenant le nouveau projet de règlement canadien.

        Voici notre traduction de deux paragraphes cruciaux du nouveau document GSG-1. Ils éclairent le virage radical de 2009 ainsi que l’enjeu caché du REGDOC 2.11.1 :

« Déchets de faible activité »

2.21. « Dans les classifications précédentes, l’expression « déchets de faible activité » désignait des déchets radioactifs qui ne requièrent pas de blindage pendant leur manipulation et leur transport. Si un déchet nécessitait un blindage mais sans produire assez de chaleur pour qu’on ait besoin de le refroidir, cela devenait un « déchet d’activité moyenne ». La frontière entre ces deux types de déchets, c’était un débit de dose de radiation au contact de 2 milliSievert par heure. Cependant, dans le nouveau système de classification qui se préoccupe surtout de sûreté à long terme, ce n’est plus ce débit de dose au contact qui sert de frontière entre les deux catégories de déchets. Ce seuil demeure quand même pertinent pour la manipulation ou le transport des déchets et pour protéger le personnel contre les rayonnements dans les sites de gestion des déchets, mais ce n’est plus nécessairement le facteur déterminant pour la sûreté à long terme d’un site d’élimination. »

2.22. « Dans la classification que décrit ce Guide de sécurité, un déchet est dit de faible activité s’il convient à un dépôt près de la surface. Ce type d’installation convient à des déchets qui contiennent assez de matériel radioactif pour qu’on ait besoin d’un confinement robuste qui va les isoler pendant quelques centaines d’années. Cette catégorie recouvre donc une très large gamme de déchets radioactifs. Cela va des déchets dont la radioactivité est à peine supérieure à celle des déchets de très faible activité (qui ne demandent pas de blindage, ni d’enceinte d’isolation particulièrement résistante), jusqu’à des déchets tellement radioactifs qu’on doit les entourer de blindages et d’un confinement robuste pour les isoler pendant de nombreux siècles. »

  • Notez le début de l’alinéa 2.22 : Dans cette nouvelle classification de l’AIEA, « un déchet est dit de faible activité s’il convient à un dépôt près de la surface. » C’est le cœur du changement de 2009. On ne définit plus le déchet de faible activité en fonction de ses propriétés intrinsèques, comme la CCSN prétendait vouloir le faire dans son document de travail de 2016, mais plutôt en fonction des caractéristiques du dépotoir près de la surface qui va le recevoir. Ce n’est plus parce qu’un déchet de faible activité est inoffensif qu’on peut le mettre dans un dépotoir près de la surface ; c’est le contraire : Dès que la CCSN accepte qu’un déchet puisse être mis dans un dépotoir près de la surface, il devient ipso facto un déchet « de faible activité », quel que soit son niveau de danger !
        Voilà pourquoi les Laboratoires nucléaires canadiens prévoient placer des sources mortelles au cobalt-60 dans leur dépotoir près de la surface à Chalk River, tout en répétant aux Canadiens qu’elle n’y mettra que des « déchets de faible activité », conformes aux règles directrices de l’AIEA ! Quant à la CCSN, elle ne proteste jamais ! Elle écarte plutôt nos protestations avec sa langue de bois habituelle : « La définition des déchets radioactifs de moyenne activité demeure inchangée pour que le cadre réglementaire canadien demeure fidèle à la définition qui se trouve dans la norme CSA N292.0 et à l’orientation de l’AIEA, » écrit-elle.
  • Nous ignorons pourquoi l’Agence internationale de l’énergie atomique a effectué un changement de cap aussi radical en 2009, mais nous présumons que ce virage vient des pressions des grands pays nucléaires, aux prises avec de grandes quantités de déchets militaires très radioactifs dont ils veulent se défaire à moindre coût. Un petit changement de définition… et le tour est joué, sans vrai débat public ! Aux États-Unis, l’administration Trump et la Nuclear Regulatory Commission (NRC) ont récemment sauté sur l’occasion en « réinterprétant » les règles de gestion de leurs déchets nucléaires.  https ://www.cbc.ca/news/world/nuclear-waste-reclassify-cleanup-1.5163992 
  • Dernière constatation : Le texte du futur règlement REGDOC 2.11.1 sur la gestion des déchets radioactifs s’aligne étroitement sur les formulations proposées dans ce document GSG1 de l’AIEA, malgré les protestations de l’industrie nucléaire et celles des rares groupes citoyens qui se sont exprimés sur le dossier.
       Pendant ce temps, la présidente de la CCSN répète partout la nécessité « d’harmoniser » la règlementation canadienne avec les normes internationales et elle se vante de collaborer main dans la main avec la NRC des États-Unis.

La CCSN est en faute

Quel que soit le contenu du REGDOC 2.11.1, il revenait à la CCSN d’expliquer clairement aux Canadiens les problèmes que ce nouveau règlement veut régler, les avantages et inconvénients des diverses solutions possibles, les conflits éventuels entre la législation canadienne et les nouvelles règles mondiales, sans compter les conséquences recherchées dans chacune des nouvelles dispositions qu’elle suggère. 

ELLE N’EN A RIEN FAIT. Au contraire, elle a semblé s’acharner à brouiller les cartes et à cacher ses véritables intentions. Ce faisant, la CCSN a contribué activement à empêcher tout débat public intelligent sur les enjeux soulevés par la future règlementation du Canada, au mépris de l’article 9b) de la loi sur la sûreté et la réglementation nucléaire du Canada. Cet article confie à la CCSN la mission « d’informer objectivement le public –sur les plans scientifique ou technique ou en ce qui concerne la réglementation du domaine de l’énergie nucléaire– sur ses activités et sur les conséquences (des activités nucléaires) pour la santé et la sécurité des personnes et pour l’environnement. » 

La négligence de la Commission à cet égard est inacceptable. Elle est surtout très inquiétante pour les citoyens qui se demandent quels objectifs inavouables la CCSN poursuit en secret.

2) Définitions embrouillées pour les déchets 

Même si la CCSN a gravement manqué à ses responsabilités d’informateur objectif et d’organisme réglementaire délégué, il ne s’ensuit pas nécessairement que le règlement proposé sera totalement inacceptable. Voilà pourquoi nous allons l’analyser de plus près.

Le REGDOC devient la norme canadienne

D’une part, la CCSN a écarté de nombreuses propositions sous prétexte de respecter le statu quo et de demeurer fidèle à la norme CSA-N292 qui, dit-elle, va continuer à s’appliquer. 

D’autre part, l’article 1.2 du premier tome précise quand même que c’est le REGDOC qui aura dorénavant priorité ; la norme CSA N292.0 n’en sera qu’un complément. « This document is complemented by the requirements and guidance in CSA N292.0, General Principles for the Management of Radioactive Waste and Irradiated Fuel », dit le texte en anglais.  

(Pour ajouter à la confusion, la version française du REGDOC affirme par erreur exactement le contraire : « Le présent document constitue un complément aux exigences et à l’orientation de la norme CSA N292.0 », dit le texte français. Il contient aussi plusieurs autres inexactitudes. Même sa numérotation est décalée par rapport à celle du texte anglais !

Des définitions qui embrouillent le débat

Dans le langage populaire et dans leur définition traditionnelle au Canada, un déchet de faible activité est un déchet presque inoffensif que l’on peut toucher sans danger. Ce sens traditionnel a été complètement oblitéré dans la nouvelle définition. Plus question de pouvoir le toucher. Plus question non plus de quantifier sa radiotoxicité pour un être humain (en milliSieverts/heure). 

Plus grave encore, le règlement de la CSSN prétend définir le niveau « d’activité » des déchets radioactifs, alors qu’il n’en est rien. (L’activité d’un élément désigne le nombre de ses désintégrations par seconde, mesuré en becquerels.) Or, la nouvelle définition des déchets de faible activité ou de moyenne activité élimine toute référence à leur activité radioactive!  

Le seul critère qui reste, c’est la durée de ces déchets, selon l’article 7.1 du projet de règlement : « Les déchets radioactifs de faible activité (DRFA)(…) sont généralement caractérisés par une quantité limitée de radionucléides à longue période (demi-vie). Les DRFA requièrent l’isolement et le confinement pour des périodes (mauvais terme qui devrait être remplacé par durées) pouvant atteindre quelques centaines d’années. »  

Petit problème : la « période » plus ou moins longue d’un produit radioactif ne définit pas son niveau de radioactivité ou de danger ni son type de rayonnement alpha, beta ou gamma; elle définit juste sa demi-vie. Si la période est longue, il va disparaitre lentement et son activité sera généralement faible, avec un petit nombre de désintégrations par seconde. La définition d’un déchet de faible activité devient donc assez contradictoire : Elle demande de LIMITER les radionucléides de longue période (les plus persistants), c’est-à-dire ceux qui auraient justement une FAIBLE activité et qui se désintègrent lentement! Voilà comment on se retrouve avec un dépotoir de Chalk River dominé à 98 % par la radioactivité du seul cobalt-60, un élément dont la période est très courte, mais qui est très dangereux.

Par surcroit, même si la définition spécifie une quantité limitée de radionucléides persistants, elle souligne en même temps l’importance de les confiner pendant …quelques centaines d’années ! Et dans les deux phrases de cette définition, on réussit à utiliser deux fois le mot « période », avec deux significations différentes.

Comment la CCSN et les meilleurs spécialistes canadiens de l’énergie nucléaire peuvent-ils embrouiller à ce point les concepts et les définitions? Pourquoi la CCSN fait-elle ainsi dérailler tout débat public intelligent, alors que la loi lui confie la mission de fournir au public une information scientifique objective sur l’énergie nucléaire? 

On définit autre chose que ce qu’on prétend

La seule explication vraisemblable, c’est que la nouvelle définition des déchets de faible activité ne porte pas vraiment sur ce qu’elle prétend définir mais plutôt sur le type de déchets radioactifs qu’on peut placer dans un dépotoir près de la surface, comme celui de Chalk River. La CCSN applique ici la règle farfelue que nous avons déjà citée du document GSG-1 de l’AIEA : « Un déchet est dit ‘de faible activité’ s’il convient à un dépôt près de la surface. » 

Or, la principale faiblesse d’un dépôt près de la surface, c’est sa courte vie utile. Il est vulnérable aux intempéries, à l’érosion, aux intrusions végétales, animales ou humaines (pour en recycler les métaux précieux par exemple), etc. On ne devrait donc jamais y placer des déchets qui demeureront dangereux beaucoup plus longtemps que la vie utile du dépotoir où on les enferme. Et pour que les déchets disparaissent rapidement, il faut que leurs radionucléides aient une courte période (i.e. : une courte demi-vie). 

De la même manière, on ne définit plus les « déchets de moyenne activité » en fonction de leur activité plus ou moins intense ou de leur niveau de radiotoxicité, mais plutôt en fonction de leur persistance beaucoup plus longue, qui obligera à les confiner pendant « plus de quelques centaines d’années ». Là encore, on embrouille les concepts et le débat public. 

Le flou à tout prix !

La redéfinition des déchets de faible et de moyenne activité élimine donc toutes les anciennes distinctions. Comme on ne veut surtout pas s’imposer de nouvelles contraintes, on va aussi éliminer toute limite précise aux « déchets de faible activité » acceptables dans un dépotoir près de la surface comme à Chalk River. 

Admirez la précision du vocabulaire! « Les déchets radioactifs de faible activité DRFA (…) sont généralement (mais pas toujours) caractérisés par une quantité limitée (quelle quantité, exactement? 1 %? 4 %? 15 %?) de radionucléides à longue période (combien longue? La période d’un radionucléide est dite « longue » quand elle est de plus de trente ans mais le règlement évite de le préciser). Les DRFA requièrent l’isolement et le confinement pour des périodes pouvant atteindre quelques centaines d’années (combien de siècles? 2? 10?). » Même flou pour les déchets de moyenne activité qu’il faut confiner pour « plus de plusieurs centaines d’années ». (combien plus que combien de siècles, exactement?) Toutes les réponses sont bonnes!

Pas étonnant que la CCSN doive maintenant organiser des webinaires pour clarifier les choses à l’intention de l’industrie nucléaire ! Que faudra-t-il faire pour que le grand public puisse y voir clair ? 

La France a pourtant de bonnes catégories

Le Ralliement contre la pollution radioactive soumet que le Canada devrait adopter le même système de classement des déchets radioactifs que la France. Non seulement cette classification a-t-elle subi l’épreuve du temps, mais elle a l’immense avantage d’être claire, complète et nuancée. Surtout, elle distingue toujours la définition d’une catégorie de déchets radioactifs et la description du type de stockage à long terme qu’ils requièrent. 

Ce système prévoit quatre catégories selon le niveau d’activité (haute, moyenne, faible et très faible) et trois catégories selon la période (à demi-vie longue, courte ou très courte). Ces définitions peuvent aussi être croisées pour définir jusqu’à douze catégories distinctes de déchets (haute activité à vie courte, par exemple). Un tel système permet une discussion publique claire et nuancée, avec des concepts bien définis et il n’y a aucune raison qu’on ne puisse pas s’en inspirer au Canada.

Plus fondamentalement, nous soumettons que personne n’a le moindre avantage à rendre les définitions de déchets floues et confuses comme on semble vouloir le faire au Canada, dans la mesure où les vrais critères d’acceptation des déchets ne dépendront dorénavant que du dossier de sécurité propre à chaque dépotoir, comme l’explique le 3e tome de ce REGDOC.

C’est d’ailleurs ce que la CCSN nous a elle-même semblé dire quand notre Ralliement s’est objecté à ce qu’on puisse placer des déchets de moyenne activité dans un dépotoir en surface : 

« Dans le cadre du contexte réglementaire canadien non-prescriptif, il relève du demandeur de s’assurer que l’évaluation de sûreté spécifique à l’installation proposée pour la gestion des déchets supporte et justifie l’inventaire des déchets proposé. » 

Le RCPR reconnait que ce concept du « dossier de sûreté » pourrait éventuellement apporter une flexibilité intéressante pour choisir les déchets acceptables dans chaque installation de déchets particulière, sans s’encombrer de solutions techniques définies a priori. 

L’important, c’est surtout de ne jamais compromettre la sécurité et notre prochain chapitre veut justement examiner à quelles conditions cet objectif essentiel pourrait être assuré avec confiance. 

3) À quel point peut-on être « non-prescriptif » ?

Nulle part la CCSN n’a défini clairement ce qu’est une règlementation « non-prescriptive ». A priori, le concept semble contradictoire : la raison d’être d’un règlement n’est-elle pas normalement de prescrire des actions et d’imposer des obligations?

Nous comprenons que l’initiative de la CCSN vise à laisser la plus grande liberté possible et la plus large initiative aux promoteurs du domaine nucléaire pour qu’ils puissent mettre de l’avant des solutions originales et sécuritaires. En somme, proposer des objectifs et imposer une obligation de résultats, plutôt que de prescrire a priori des solutions coulées dans le béton.

Tout le 3e tome du REGDOC 2.11.1 vise à définir en détails la procédure à suivre pour dresser le « dossier de sûreté » grâce auquel le promoteur pourrait éventuellement démontrer que son projet est sécuritaire. De toute évidence, la CCSN a fait un remarquable travail de planification pour détailler avec autant de minutie toutes les étapes de la démonstration requise pour établir de manière crédible qu’un projet particulier sera sécuritaire. Cela n’en fait pas pour autant une lecture fascinante. Nous serions certainement tombés endormis à lire cette interminable suite de directives si nous n’avions pas eu l’avantage inestimable et exceptionnel de l’avoir déjà vue en application. 

Nous pouvons déjà juger ce REGDOC à ses fruits 

Grâce à nos multiples demandes d’accès à l’information, nous avons en effet pu suivre les principaux documents techniques que les Laboratoires nucléaires canadiens ont soumis à la CCSN pour démontrer la sûreté de leur projet de dépotoir près de la surface destiné aux déchets radioactifs, à Chalk River. Nous avons pu constater que cette portion du REGDOC aura été appliquée longtemps avant son adoption. Nous pouvons aussi attester que cette évaluation a suivi les étapes prévues dans le tome 3 du REGDOC 2.11.1. Et depuis que les LNC ont publié une description révisée de leur projet de dépotoir de déchets radioactifs près de la surface à Chalk River, nous devons aussi reconnaître que cette procédure a une certaine efficacité : la 2e mouture du projet IGDPS est clairement plus sécuritaire que la version initiale, en 2017. Par contre, nous avons aussi pu observer quelques lacunes … et nous les retrouvons aussi dans le REGDOC 2.11.1. 

Le public doit pouvoir surveiller le processus

Première faiblesse de ce 3e tome du REGDOC : il ne dit nulle part que la négociation de ce dossier de sûreté devra se faire en public. Dans le cas présent, les LNC et la CCSN ont tous deux essayé de nous bloquer l’accès à leurs documents de travail et aux bilans de leurs négociations, comme s’ils avaient eu des choses compromettantes à cacher. Quoique intermittente, notre surveillance obstinée pourrait effectivement les avoir empêchés de faire un trop grand nombre de compromis indéfendables. L’accès public contribue à restreindre l’arbitraire. 

Par contre, la loi canadienne sur l’accès à l’information ne s’applique qu’au Gouvernement fédéral lui-même. Il est presque inouï que nous ayons pu l’invoquer avec succès contre un consortium privé comme les LNC. La loi n’a certainement aucune prise sur une compagnie d’électricité ou sur le promoteur privé d’un petit réacteur modulaire, par exemple. 

Voilà pourquoi le REGDOC doit imposer que les études techniques sous-jacentes au dossier de sécurité soient toutes accessibles au public, de même que les étapes de la négociation avec la CCSN, dans les cas où aucune loi ne donne au public un droit d’accès à l’information. 

De la sorte, quelqu’un pourra au moins lancer l’alarme si, par exemple, le dossier de sûreté ne tenait aucun compte du développement urbain qui se produira autour d’un dépotoir au cours des quelques prochains siècles. Nous amenons cet exemple parce que c’est justement une faiblesse que nous avons constatée dans le dossier de sûreté du dépotoir de Chalk River. Et ce n’est pas la seule. L’évaluation de sûreté ne tient pas compte davantage du risque que le dépotoir puisse bientôt devenir la cible de recycleurs qui voudraient le démanteler. (Le monticule du dépotoir devrait contenir jusqu’à 7 000 tonnes de cuivre et 20 000 tonnes d’acier, selon les dernières prévisions.) 

Le REGDOC doit imposer les critères de sécurité qui doivent être satisfaits

Deuxième constatation : Même si le promoteur d’un dépotoir pourra dresser lui-même son dossier de sûreté, cela ne justifie pas pour autant l’élimination systématique de toute disposition prescriptive. Dans la nouvelle formule, les véritables normes devraient se retrouver dans la section 8.1.1.1 du tome 3, intitulée « Critères d’acceptation utilisés dans l’évaluation ». Cette section prétend définir les critères à satisfaire pour que l’on puisse conclure qu’une installation sera sécuritaire.  

Malheureusement, le présent REGDOC est ici beaucoup trop faible et trop peu prescriptif. On écrit même, dans le premier paragraphe de la section 8.1.1.1, que « le titulaire de permis devrait aussi définir les critères précis du niveau de sûreté à atteindre ». Par la suite, le règlement « suggère » les règles qui devraient s’appliquer. Ou encore, il signale l’existence de « guides » externes, qui n’ont aucune valeur contraignante. 

Nous sommes en complet désaccord avec un tel laxisme. Il s’agit ici de définir clairement quel degré de sécurité le promoteur doit atteindre. C’est une tâche qui appartient clairement à la CCSN. Les critères précis du niveau de sûreté à atteindre doivent être précisés dans le REGDOC, explicitement. 

En matière de radioprotection des personnes, par exemple, le REGDOC rappelle d’abord la règle actuelle selon laquelle un dépotoir radioactif ne devra jamais exposer une personne du public à plus de 1 millisievert de rayonnement par année. Pour que le promoteur soit certain de toujours respecter cette norme, le REGDOC suggère donc de viser une cible plus basse, dans les simulations. Il indique que la Commission internationale de protection radiologique (CIPR) et le document SSR-5 de l’AIEA recommandent tous deux de viser une contrainte de dose de 0,3 mSv par an.

Encore une fois, il ne suffit pas de signaler l’existence de ces propositions internationales, surtout quand elles sont non-contraignantes. La CCSN doit évaluer formellement la validité de ces propositions de l’AIEA. Et si elles sont valides, la CCSN doit ensuite les imposer dans son règlement. Sinon, la CCSN manque gravement à ses obligations de protéger le public.

Des doses-cibles inadéquates

À la page suivante de la section 8.1.1.1 du tome 3, le REGDOC aborde le risque d’une intrusion humaine. C’est la principale vulnérabilité d’un dépotoir près de la surface dont l’intégrité doit être préservée pendant plusieurs siècles. Là encore, le projet de REGDOC se contente d’une simple référence au document SSR-5 de l’AIEA qui propose des doses-cibles afin de protéger le public lors d’une intrusion humaine dans le dépotoir. Malheureusement, ces propositions de l’AIEA se sont révélées dangereusement inadéquates quand les LNC ont tenté de les appliquer à leur dépotoir de Chalk River. Le REGDOC devra donc les renforcer très sérieusement, avant de les imposer.  

Dans la proposition de l’AIEA, le promoteur n’est tenu à aucune amélioration dès lors qu’il « s’attend » à ce que le public ne sera pas exposé à plus de 1 mSv par an en raison d’une intrusion humaine. Toujours selon l’AIEA, la dose publique devrait dépasser les 20 mSv par an pour que le promoteur soit invité à resserrer ses critères d’acceptation pour les radionucléides les plus dangereux. C’est 20 fois le maximum autorisé au Canada! Encore une fois, ce langage est BEAUCOUP TROP FAIBLE, surtout si la CCSN se contente de faire écho à ces suggestions internationales, sans même les reprendre à son compte et sans les imposer. 

Notre critique n’est pas théorique. Quelques scénarios des Laboratoires nucléaires canadiens ont conclu à de futures doses publiques supérieures à 20 mSv/an pour le dépotoir de Chalk River. Le promoteur a tenté de ne pas en tenir compte et il a fallu l’intervention de la CCSN pour que l’on réduise les critères d’acceptation des radionucléides qui posaient problème. Aucune allusion à ces incidents dans la description révisée du projet, évidemment. 

Nous avons aussi constaté avec inquiétude que les résultats de ces simulations peuvent changer d’un ou deux ordres de grandeur, en modifiant très légèrement les hypothèses de départ : si une famille se construisait une maison sur le dépotoir, dans quelques siècles, aurait-elle un sous-sol creusé? Où serait son puit d’eau potable, exactement? Quel serait le diamètre du forage? Autant de nuances qui peuvent changer complètement les conclusions. La CCSN ne peut pas laisser n’importe quel promoteur ajuster ces critères à sa guise, surtout quand de tels « détails » vont menacer la survie de son projet!

Enfin, ce 3e tome du REGDOC 2.11.1 transforme systématiquement en suggestions (i.e. : « le promoteur devrait faire telle chose) des dispositions qui n’ont aucun sens quand elles ne sont pas obligatoires. La section 8.1.2.1 dit par exemple que le demandeur « doit » inclure les données de caractérisation du site dans son évaluation de sûreté. Par contre, la précision de cette définition devient une simple recommandation : il « devrait » s’assurer que ces caractéristiques sont assez détaillées pour permettre une projection crédible de leur évolution future!

Dans l’alinéa sur la protection des personnes contre les substances dangereuses, le REGDOC se contente de conseiller (« devrait ») que le promoteur respecte les recommandations du Conseil Canadien des ministres de l’Environnement ou encore les recommandations provinciales sur la santé humaine. 

De toute évidence, ce projet de REGDOC doit donc être revu en profondeur.

4) Recommandations : 

  1. Le RCPR demande que les nouveaux REGDOCs sur les déchets radioactifs, sur leur gestion et sur le déclassement, soient profondément retravaillés avant leur adoption par la CCSN.
  1. Le RCPR demande que la CCSN élargisse la consultation des citoyens canadiens dans les deux langues officielles en expliquant d’abord clairement :
    1. les problèmes que sa nouvelle réglementation veut régler ; 
    2. les conflits éventuels entre les règles de l’AIEA et les façons de faire du Canada, incluant les normes de la CSA ; 
    3. les avantages et inconvénients des grandes stratégies à l’étude ;
    4. les conséquences recherchées à travers chacune de ses nouvelles dispositions réglementaires.
  1. Le RCPR demande que le règlement s’inspire du système de classement de la France pour fournir des définitions courtes de chacune des catégories de déchets radioactifs, fondées sur leurs propres caractéristiques physiques, de manière à clarifier le débat public et, notamment, …
    1. Que l’on élargisse le nombre et la variété de ces catégories 
      1. en fonction du niveau d’activité (nombre de désintégrations en Bq) des radionucléides, de l’absorption par le corps humain de leurs rayonnements en milliSieverts ou leur facteur de dose en mSv/Bq et leur dégagement de chaleur)
      2. en fonction de leur persistance (période, durée de protection requise, etc.) 
    2. Que les sous-catégories soient organisées de manière logique au sein de chaque catégorie de déchets;
    3. Que les valeurs-frontières entre catégories et entre sous-catégories soient définies aussi précisément que possible. 
  1. Le RCPR recommande que l’identification des types de confinement (stockage géologique ou près de la surface par exemple) adaptés aux diverses catégories de déchets ne soit pas intégrée à la définition de chaque catégorie de déchets; ces précisions devraient plutôt figurer dans des articles distincts pour chaque type de radionucléide.
  1. Si la CCSN persiste à fonder la sécurité du public sur le dossier de sûreté soumis par chaque promoteur, 
    1. Elle doit imposer clairement les critères précis qui définiront le degré de sécurité exigé pour chaque dépotoir de déchets radioactifs. 
    2. Elle doit réévaluer soigneusement les recommandations d’organismes extérieurs (internationaux ou canadiens) et justifier leur adoption avant de les intégrer à ce REGDOC.
    3. Elle doit éviter de transformer en simple conseil toute attente essentielle à l’obtention de conclusions crédibles dans le dossier de sûreté.
    4. Elle doit exiger que tous les éléments du dossier de sécurité soient accessibles au public, de même que toutes les étapes de son évolution au fil des négociations entre le promoteur et la CCSN. 

Gilles Provost, journaliste scientifique,

et Ginette Charbonneau, physicienne,

Porte-paroles du Ralliement contre la pollution radioactive

N.B : Le présent mémoire a été approuvé non seulement par les membres du Ralliement contre la pollution radioactive mais aussi par Action Climat Outaouais–ACO 

The new definition of low-level radioactive waste is confusing, harmful and unworthy of the CNSC

New comments from the Ralliement contre la pollution radioactive

on the new Canadian classification of radioactive waste

and on the safety case in the draft CNSC regulations

REGDOC 2.11.1: Management of radioactive waste

The new definition of low-level radioactive waste

is confusing, harmful and unworthy of the CNSC

March 22, 2020

 The Ralliement contre la pollution radioactive (RCPR) is very worried about the draft REGDOC 2.11.1 on the management of radioactive waste and especially the extremely confused redefinition of the border between “low activity” waste and “intermediate activity” waste. It is apparently a deliberate maneuver to muddy the concepts and to prevent any intelligent public debate on this issue that will affect the health of all Canadians.

Worse, CNSC staff informed us that this flawed draft regulation will be presented for adoption to CNSC commissioners in just a few days, in April 2020.

They are now talking about postponing it, only because the COVID-19 pandemic has paralyzed the whole planet in recent days.

We are extremely frustrated with the cavalier manner in which the staff of the Canadian Nuclear Safety Commission (CNSC) responded to our worries with one or two short sentences during this last phase of public consultation. Their answer falsely suggests that we are wrongly concerned since this redefinition of the classes would only formalize the status quo.

On the contrary, this regulatory process obviously aims to surreptitiously increase the level of radioactivity and the risk of radioactive waste admissible in a surface nuclear landfill. These new provisions already apply to the first above-ground dump that the Government of Canada is trying to set up in Chalk River. They thus muddy any public debate, even before being formally adopted.

This is an obvious violation of the CNSC’s legal obligation to provide the population with objective and credible information on nuclear energy and on its regulations, under section 9 (b) of the Canada’s Nuclear Safety and Control Act.

This harsh judgment is based on an analysis of the CNSC’s consultation procedure and its little-known international context, as we will show in the first part of this document.

Our second part will show how incoherent and ambiguous the new categories of radioactive waste are, especially when compared to the very clear definitions of France.

Finally, we want to examine the benefits and dangers of this “non-prescriptive regulation” that the CNSC is trying to implement in Canada, without any public knowledge.

1) A misleading consultation procedure

The Ralliement contre la pollution radioactive (RCPR) is among only three citizen organizations that have participated in this debate so far. It alone brings together mainly French-speaking citizens. Here is why our involvement in this debate was so late, at the end of the last consultation:

• First, there did not appear to be any significant issues. The CNSC has itself downplayed the importance of its initiative. In 2016, its consultation document DIS-16-03 Radioactive Waste Management and Decommissioning was talking about simply “modernizing the vocabulary” and about “formally adopt the four main waste categories as defined in CSA N292.0-14, which are in turn, based on the International Atomic Energy Agency’s GSG-1 Classification of Radioactive Waste.” They said they wanted to formalize the traditional distinction between low and intermediate level radioactive waste in Canada, by ensuring that the classes of radioactive waste remain based on their intrinsic radioactive characteristics:

    Low-level waste does not give off any heat and “it is not particularly dangerous to handle,” explained the CNSC: At worst, a person might receive a dose rate of 2 milliSieverts per hour (2 mSv/h) if he/she touches this waste without protective packaging or shielding.

   On the contrary, intermediate-level waste is radioactive enough to spontaneously release up to 2 000 watts of heat per cubic meter and its radiation is too dangerous for it to be handled without shielding.

    First assessment of this preliminary consultation, in December 2017: “Industry further recommended, according to CNSC, that the definitions of radioactive waste be consistent with CSA N292.0, General principles for the management of radioactive waste and irradiated fuel, and also requested the addition of a very low-level waste (VLLW) category.” 

Almost the status quo, in other words.

• At that date, at the end of 2017, we had many other fish to fry. The Canadian Nuclear Laboratories had just announced that they would avoid placing any intermediate-level waste in their future radioactive dumping ground in Chalk River, leaving only “low-level waste”.

    For its part, the CNSC had just published a summary of all the comments made by government experts (its own and those of other federal or provincial departments). It was also about to do the same with all the public comments that seemed worthy of note.

Although no one has ever made it clear, these two summaries listed the countless issues that are still the subject of intense secret negotiations between the CNSC and Canadian Nuclear Laboratories. We had to make multiple access to information requests to Atomic Energy of Canada Limited (AECL) to get a rough idea of ​​the progress of these negotiations. With great difficulty, we tried to follow the advancement of the safety case of the Chalk River near-surface landfill, in order to understand the countless changes that occurred as time went by. Tens of thousands of technical pages, all in English, sometimes contradictory and always censored. We had to understand and compare them several times. All the while the CNSC and the CNL denied us access to the joint reviews they were doing periodically about their consensus and disagreements.

    In this marathon, we lost sight of the resumption of the consultation on the CNSC’s new definitions of waste, in the spring of 2019. We were too busy confirming that Canadian Nuclear Laboratories NEVER excluded from the landfill any waste that would be too dangerous to touch without protection. They still want to place 134 000 cubic meters of radioactive packages in their landfill, even if NONE of these packages will contain waste whose toxicity is less than 2 mSv/hr on contact. There are even plans to place in this dump cobalt-60 radioactive sources that could be fatal on contact.

    This cobalt-60 alone will represent 98% of the total radioactivity of the Chalk River landfill, according to the promoter’s documents. However, he reiterates to us in writing that he will only receive “low level waste, complying with the requirements of standard CSA 292.0”. In November 2019, he is still repeating the same in his second Environmental Impact Statement (Table 2.2.1): “Low Level Waste does not require significant shielding during handling and transportation”, says this official document which is not available in French! Translation : Un déchet de faible activité ne requiert aucune protection significative pendant sa manipulation ou son transport.     

Our efforts to participate in the debate

Brutal awakening on July 29, 2019, when an activist told us that Canadian Nuclear Laboratories explicitly admitted, in their comments on REGDOC 2.11.1, that they still intend to put intermediate-level waste in their aboveground dump. They even seem to ask the CNSC to change its regulations in order to allow anybody to pile up such radioactive waste in a near-surface landfill.

Naturally, we immediately checked the consultation documents about the REGDOC 2.11.1 project. LNC effectively write: “There are current plans to place ILW in aboveground mounds”. This document has even been endorsed by the entire Canadian nuclear industry, which has asked with one voice to be allowed to dispose of their ILW (intermediate level waste) in a near-surface landfill.

Secondly, we re-examined the REGDOC2.11.1 itself. It quickly became apparent to us that the redefinition of the radioactive waste classes appears to be a maneuver to allow the disposal of much more radioactive waste in nuclear near-surface landfills, without alarming the public too much. In order to do this, the CNSC writes inconsistent definitions for intermediate and low-level waste. It eliminates any precise border between the two classes. Most importantly, it eliminates any requirement that low-level waste will be harmless enough for it to be safely handled.

Second surprise: the nuclear industry agrees with CNSC’s objective but disagrees with the method: Yes, it wants to place more hazardous waste in future nuclear near-surface landfills. But no, the nuclear industry refuses to distort the definitions. There is also no question of eliminating the traditional limit between low and intermediate level waste; it wants to keep the contact dose rate threshold of 2 mSv/hr.

Since we had barely two days left to react, we joined the industry to demand that they keep the 2 mSv threshold. On the other hand, we have denounced the idea of ​​adding “intermediate level” nuclear waste in a simple near-surface landfill, especially if this waste were to remain dangerous many centuries after the dump had disintegrated, according the new draft REGDOC definition.

CNSC’s refusal

Our effort was totally wasted! The CNSC simply made its definitions even more vague, rejecting collective requests both from the nuclear industry and from the three groups of citizens who are still asking for more precise standards. The CNSC therefore discards the results of its own “public consultation”! the CNSC even hosted a half-day webinar to “explain” its decisions on February 26. This webinar held in English was aborted due to technical difficulties and was due to be repeated on March 26. This is why we were asked to submit this document before March 24. CNSC staff also suggested that we should read carefully all the responses already provided to stakeholders.

What have we been told, by the way?

• About the type of radioactive waste that can (or cannot) be placed in a near-surface landfill, we are told that it is up to the dump promoter to prove that his installation can safely contain all the waste he wants to put in: (our translation) «Within the framework of the non-prescriptive Canadian regulatory context, it is the responsibility of the applicant to ensure that the safety assessment specific to the proposed facility for waste management supports and justifies the proposed waste inventory.” Word for word, the same answer also provided to the Quebec Ministry of Health and Social Services!

• On the vague definition of low and intermediate activity waste and on the elimination of the 2mSv/hour threshold for the waste contact dose rate, they simply dodge the issue: (our translation) “The definition of intermediate activity radioactive waste remains unchanged so that the Canadian regulatory framework remains faithful to the definition found in the CSA N292.0 standard and to the IAEA orientation. “

Shifting international rules

However, the draft regulation is actually NOT in CONFORMITY with the traditional definition of CSA N292.0 that the CNSC had outlined in its 2016 document! To better understand the issues, we therefore turned to the IAEA document GSG-1 Classification of Radioactive Waste since the CNSC often refers to it in its responses to other stakeholders.

And there, we went from one surprise to another!

• First, this GSG-1 document is only available in Russian, Spanish and English. Although the CNSC has claimed to have consulted with Canadian citizens since 2016 on how Canada should apply this guide, no one has ever seen fit to make it available in French. We asked for a french version in vain, both from the IAEA office in Toronto and from the CNSC staff in Ottawa.

• Contrary to what the CNSC still claims, the recommendations in the GSG 1 document are completely incompatible with the Canadian standard CSA N292.0 that our nuclear industry wants to keep. The CSA N292 standard was rather inspired by a previous version of the GSG-1 document, published in 1994. This old document was completely redone on a different footing in 2009.  And the draft Canadian regulation is now in line with this “new” incompatible text.

(Here is our translation of) Here are two crucial paragraphs from the new GSG-1 document. They shed light on the radical turn of 2009 as well as the hidden issue of REGDOC 2.11.1:

“Low level waste (LLW)

2.21.   In previous classification schemes, low level waste was defined to mean radioactive waste that does not require shielding during normal handling and transport. Radioactive waste that requires shielding but needs little or no provision for heat dissipation was classified as intermediate level waste. A contact dose rate of 2 mSv/h was generally used to distinguish between the two classes of waste. Contact radiation dose rate is not used to distinguish waste classes in the present, revised classification scheme, which is based primarily on long term safety. However, it remains an issue that has to be considered in handling and transporting the waste, and for operational radiation protection purposes at waste management and disposal facilities but is not necessarily a determining factor for the long-term safety of a disposal facility.

2.22.   In the classification scheme set out in this Safety Guide, low level waste is waste that is suitable for near surface disposal. This is a disposal option suitable for waste that contains such an amount of radioactive material that robust containment and isolation for limited periods of time up to a few hundred years are required. This class covers a very wide range of radioactive waste. It ranges from radioactive waste with an activity content level just above that for VLLW, that is, not requiring shielding or particularly robust containment and isolation, to radioactive waste with a level of activity concentration such that shielding and more robust containment and isolation are necessary for periods up to several hundred years.”

• Note the beginning of paragraph 2.22: In this new classification of the IAEA, ” low level waste is waste that is suitable for near surface disposal”. This lies at the heart of the 2009 changes. They no longer define low-level waste according to its intrinsic properties, as the CNSC claimed to do in its 2016 consultation document, but rather according to the characteristics of the near-surface landfill that should receive it. It is no longer because a low-level waste is harmless that it can be discarded in a near-surface landfill; it’s the opposite: As soon as the CNSC accepts that a waste may be discarded in a near-surface landfill, it becomes ipso facto “low activity waste”, whatever its hazard level!

    This explains why Canadian Nuclear Laboratories are planning to place deadly cobalt-60 radioactive sources of in their near-surface landfill at Chalk River, while repeating to Canadians that they will only place “low level waste” in accordance with the guidelines for the IAEA! As for the CNSC, they never protest! Rather, they dismiss our own protests with their usual langue de bois: (our translation) “The definition of intermediate level radioactive waste remains unchanged so that the Canadian regulatory framework remains faithful to the definition found in the CSA N292.0 standard and to IAEA orientation,” they write.

• We do not know why the International Atomic Energy Agency made such a radical U-turn in 2009, but we presume that this shift comes from the pressures of large nuclear countries, struggling with large quantities of highly radioactive military waste which they want to get rid of at a lower cost. A little change of definition … and it’s done, without any real public debate! In the United States, the Trump administration and the Nuclear Regulatory Commission (NRC) recently jumped at the opportunity by “reinterpreting” the rules for managing their nuclear waste. https ://www.cbc.ca/news/world/nuclear-waste-reclassify-cleanup-1.5163992

• Last observation: The text of the draft REGDOC 2.11.1 on radioactive waste management closely aligns with the formulations proposed in this IAEA document GSG-1, despite the protests from the nuclear industry and those from the rare citizen groups who spoke out on the issue.
   Meanwhile, the CNSC President reiterates everywhere the need to “harmonize” Canadian regulations with international standards and boasts of working hand in hand with the US NRC.

CNSC is at fault

Whatever the content of REGDOC 2.11.1, it was up to the CNSC to explain clearly to Canadians what problems these new regulations want to solve, the pros and cons of the various possible solutions, the possible conflicts between Canadian legislation and the news. global rules, without forgetting the consequences sought in each of the new provisions they suggest.

CNSC DIDN’T DO ANY OF THAT. On the contrary, they seemed to be relentless in scrambling the cards and hiding their true intentions. In doing so, the CNSC has actively contributed to preventing any intelligent public debate on the issues raised by Canada’s draft regulations, in violation of section 9 (b) of Canada’s Nuclear Safety and Control Act. This article entrusts the CNSC with the obligation ” to disseminate objective scientific, technical and regulatory information to the public concerning the activities of the Commission and the effects (of nuclear activities) on the environment and on the health and safety of persons.”

    The Commission’s negligence in this regard is unacceptable. Above all, it is very worrying for citizens who wonder what unavowable objectives the CNSC is secretly pursuing.

2) Scrambled waste definitions 

Although the CNSC has grossly failed in its responsibilities as an objective informant and a delegated regulatory body, it does not necessarily follow that the draft regulations will be completely unacceptable. That’s why we’ll take a closer look.

REGDOC becomes the Canadian standard

On the one hand, the CNSC has rejected many proposals under the guise of respecting the status quo and remaining faithful to the CSA-N292 standard which, it says, will still be in force.

    On the other hand, article 1.2 of the first volume specifies nevertheless that the REGDOC will henceforth take precedence; the CSA standard will only be a complement. “This document is complemented by the requirements and guidance in CSA N292.0, General Principles for the Management of Radioactive Waste and Irradiated Fuel”, says the English version.

(To add to the confusion, the French version of REGDOC erroneously states the exact opposite: « Le présent document constitue un complément aux exigences et à l’orientation de la norme CSA N292.0 », says the French text. It also contains several other inaccuracies. Even its numbering is offset from that of the English text!)

Definitions that cloud the debate

In popular parlance and in their traditional definition in Canada, low-level waste is almost harmless waste that can be safely touched. This traditional meaning has been completely obliterated in the new definition. No way of being able to touch it. No attempt to quantify its radiotoxicity for a human being (in milliSieverts/hour).

Even more serious, the CSSN regulations purport to define the level of “activity” of radioactive waste, when this is not the case. (The activity of an element designates its number of radioactive disintegrations per second, measured in becquerels.) However, the new definition of low activity or intermediate activity waste eliminates any reference to their radioactive activity!

The only remaining criterion is the duration of this waste, according to article 7.1 of the draft regulation: “Low-Level radioactive waste (LLW) (…) generally has limited amounts of long-lived activity. LLW requires isolation and containment for periods of up to a few hundred years. “

    There is a problem: the longer or shorter “period” of a radioactive material does not define its level of radioactivity or danger; it just defines its lifespan. If the period is long, it will disappear slowly and its activity will generally be weak, with a small number of disintegrations per second. This definition of a low-level waste therefore becomes quite contradictory: It requires to LIMIT long-lived radionuclides (the most persistent), that is to say those which would have LOW activity and which decay slowly! This is how we end up with a Chalk River landfill dominated 98% by the radioactivity of cobalt-60 alone, an radionuclide whose period is very short.

Moreover, even if the definition requires a limited quantity of persistent elements, it at the same time underlines the importance of confining them for … a few hundred years! And in the very same definition, they manage to use the word “period” many times, with two different meanings. Sometimes it means “a radioactive half-life”; sometimes it just means a time lenght.

How can the CNSC and Canada’s best nuclear professionals confuse concepts and definitions so much? Why does the CNSC derail any intelligent public debate in this way, when the law entrusts it with the mission of providing the public with objective scientific information on nuclear energy?

CNSC is defining something else than what they claim

The only likely explanation is that the new definition of low-level waste does not really relate to what it claims to define, but rather to the type of radioactive waste that can be placed in a near-surface landfill, like in Chalk River. The CNSC applies the far-fetched definition we quoted earlier from the IAEA’s GSG-1 document: “low level waste is waste that is suitable for near surface disposal.”

Here we must remember that the main weakness of a near surface site is its short useful life. It is vulnerable to weathering, erosion and plant, animal or human intrusions (to recycle precious metals for example), etc. Waste should therefore never be placed a landfill if it remains dangerous for much longer than the useful life of the dump itself. And for the waste to disappear quickly, its radionuclides must have a short period (i.e. a short half-life).

In the same way, they no longer define “Intermediate-Level Waste” according to the intensity of their activity or their radiotoxicity but rather according to their much longer persistence, which compels us to confine them will force them to be confined for “periods greater than several hundred years”. Here again, they confuse concepts and public debate.

Blur at all costs!

The redefinition of low and intermediate level waste therefore eliminates all the old distinctions. Since they don’t want to impose new constraints on themselves, they also eliminate any specific limit on acceptable “low-level waste” in a surface landfill such as at Chalk River.

Admire the precision of the vocabulary! “Low-Level waste (…) generally (but not always) has limited amount (what quantity, exactly? 1%? 4%? 15%?) of long-lived radionuclides (how long? The period of a radionuclide is often said to be ‘long’ when it lasts more than 30 years, but the regulations avoid specifying it). LLW requires isolation and containment for periods of up to a few hundred years (how many centuries? 2? 10?)”. The same is unclear for intermediate-level waste which must be confined for “periods greater than several hundred years”. (how much more than how many centuries, exactly?)  And if LLW goes up to “a few” hundred years and ILW start at “several” hundred years, what happen between a few and several centuries? All answers are good! 

No wonder the CNSC must now organize webinars to clarify things for the nuclear industry! What else will it take to be sure the general public understands clearly?

France has a good waste classification

The Ralliement contre la pollution radioactive submits that Canada should adopt the same classification system as France for radioactive waste. Not only has this classification stood the test of time, but it has the immense advantage of being clear, complete and nuanced. Above all, it always distinguishes the definition of a class of radioactive waste and the description of the type of long-term storage they require.

This system provides for four classes according to the level of activity (high, intermediate, low and very low) and for three other classes according to the period length (long-lived, short or very short). These classes do also intersect to define up to twelve distinct classes of waste (high activity with short life, for example). Such a system allows for clear and nuanced public discussion, with well-defined concepts, and there is no reason why Canada could not learn from it.

More fundamentally, we submit that no one has the slightest advantage in making the waste definitions so blurry and confusing like CNSC is trying to do in Canada, insofar as the real criteria for acceptance of waste will henceforth depend only on the “safety case” specific to each installation, as explained in the third volume of this REGDOC.

This is what the CNSC itself pointed out to us when our Ralliement contre la pollution radioactive objected to the possibility of discarding ILW in a near-surface landfill:

“(our translation) In the non-prescriptive Canadian regulatory context, it is the responsibility of the applicant to ensure that the safety assessment specific to the proposed waste management facility supports and justifies the proposed waste inventory. “

The RCPR recognizes that this “safety case” concept could possibly provide an interesting flexibility to decide which kind of waste would be acceptable in each particular waste facility, without being constrained by a priori technical solutions.

The most important thing is to never compromise security and our next chapter will examine how this essential objective could be confidently ensured.

3) How “non-prescriptive” can you be?

Nowhere has the CNSC clearly defined what is “non-prescriptive” regulation. At first glance, the concept seems contradictory: Regulation are normally created to prescribe actions and to dictate obligations, aren’t they?  

 We understand that the CNSC’s initiative aims to give the greatest possible freedom and the widest possible initiative to nuclear developers so that they can come up with original and safe solutions. In short, proposing objectives and imposing a performance obligation, rather than prescribing pre-defined cast in stone solutions.

The entire third volume of REGDOC 2.11.1 aims to finely describe the “safety case” with which a promoter should eventually prove that his project is safe. Obviously, the CNSC has done a noteworthy job of detailing with such precision all the required steps in order to credibly demonstrate that a particular project will be safe.

That doesn’t make it a fascinating read. We would certainly have fallen asleep reading this endless series of guidelines if we had not had the invaluable and exceptional benefit of having already seen it in operation.

We can already judge this REGDOC by its fruits

Thanks to our multiple Access to Information  Act requests, we were able to follow the main technical documents that Canadian Nuclear Laboratories submitted to the CNSC to demonstrate the safety of their project for an aboveground radioactive landfill in Chalk River. We found that this portion of REGDOC has been applied long before its eventual adoption. We can also attest that this evaluation followed the steps provided for in volume 3 of REGDOC 2.11.1. And since the CNL published a revised description of their project for a surface radioactive dump at Chalk River, we must also recognize that this procedure has a certain efficiency: the 2nd version of the NSDF project is clearly safer than the initial version, in 2017.

On the other hand, we were also able to observe some weaknesses… and we find the same loopholes in REGDOC 2.11.1.

The public must be able to monitor the process

First weakness of this 3rd volume of this REGDOC: it does not say anywhere that the safety case negotiation must be done in public. In this actual case, both the CNL and the CNSC have tried to prevent any access to their working papers and to the status reports of their negotiations, as if they had incriminating actions to hide. Although intermittent, our stubborn surveillance could effectively have prevented them from making too many indefensible compromises. Public access helps to restrict arbitrariness.

 Canada’s Access to Information Act only applies to the federal government itself. It’s almost unheard of that we have been able to successfully invoke it against a private consortium. The law certainly would have no control whatsoever over an electricity company or over the private developer of a small modular reactor, for example.

This is why the REGDOC must require that all technical studies underlying the safety case be accessible to the public, as well as all the negotiation steps with the CNSC, when the promoter is not covered by Canada’s Access to Information Act.

 In such cases, someone could at least raise the alarm if, for example, the safety case did not take into account the urban development that will occur around an installation over the next few centuries. We bring this example because we have seen this particular weakness in the NSDF safety case in Chalk River. And it’s not the only one. The safety assessment does not take into account the risk that the landfill may soon become the target of recyclers who would like to dismantle it. (The dump mound is expected to contain up to 7 000 tons of copper and 20 000 tons of steel, according to the latest forecasts.)

REGDOC must impose ultimate safety criteria 

Second observation: Even if the promoter of a dumping ground can draw up his safety case himself, that does not justify the systematic elimination of any prescriptive provision. In the new formula, the real standards are said to be found in section 8.1.1.1 of volume 3, entitled “Acceptance criteria used in the assessment”. This section claims to set the criteria by which the safety results will be deemed acceptable. 

    Unfortunately, the present REGDOC is far too weak and not prescriptive enough here. The first paragraph of section 8.1.1.1 even states that “the license holder should also define the precise criteria of the level of security to be achieved”. Thereafter, the regulation “suggests” the rules that should apply. Or, it signals the existence of external “guides”, which have no binding value.

    We completely disagree with such laxity. It is a question here of clearly defining what degree of security the promoter must achieve. This is a task that clearly belongs to the CNSC. The precise criteria for the level of safety to be achieved must be specified in the REGDOC, explicitly.

In the area of ​​radiological protection of persons, for example, REGDOC first recalls the current rule according to which a radioactive dump site must never expose any member of the public to more than 1 millisievert of radiation per year. In order for the promoter to be sure of always respecting this standard, the REGDOC therefore suggests aiming for a lower target, in the simulations. It states that the International Commission on Radiological Protection (ICRP) and the IAEA document SSR-5 both recommend targeting a dose constraint of 0.3 mSv per year.

    Again, it is not enough to point out the existence of these international proposals, especially when they are non-binding. The CNSC must formally assess the validity of these IAEA proposals. And if they are valid, the CNSC must then impose them in its regulations. Otherwise, the CNSC is in serious breach of its obligations to protect the public.

Inadequate target doses

On the next page of section 8.1.1.1 of volume 3, REGDOC addresses the risk of human intrusion. This is the main vulnerability of an above-ground dump whose integrity must be preserved for several centuries. Here again, the draft REGDOC settles for a simple reference to the IAEA’s SSR-5 document which suggests target doses which should protect the public during a human intrusion into the landfill. Unfortunately, these IAEA proposals turned out to be dangerously inadequate when the CNL attempted to apply them to their Chalk River dump project. REGDOC will therefore have to strengthen those suggested doses and impose them as mandatory requirement. 

In the IAEA proposal, the promoter is not bound to any improvement when he “expects” that the public will not be exposed to more than 1 milliSievert per year due to human intrusion. Also, according to the IAEA, the public dose has to exceed 20 mSv per year before the promoter is invited to exclude the most dangerous radionuclides in his waste acceptance criteria. This is 20 times the maximum radiotoxicity allowed in Canada! Once again, this language is MUCH TOO WEAK, especially if the CNSC settles for quoting these international suggestions, without even adopting and imposing them.

 Our criticism is not theoretical. Some scenarios from the Canadian Nuclear Laboratories have concluded that future public doses of more than 20 mSv/year could happen at the Chalk River landfill. The proponent tried to ignore its own conclusion and the CNSC had to intervene to lower the acceptance criteria for the problematic radionuclides. There is no reference to these incidents in the revised project description, of course.

We also noted with concern that the results of these simulations can change by one or two orders of magnitude, by modifying very slightly the initial hypotheses: if a family built a house on the mound, in a few centuries, would it have a dug out basement? Where exactly would his drinking water well be? What diameter, the borehole? So many nuances that can completely change the conclusions! The CNSC cannot let any promoter adjust these criteria as he sees fit, especially when such “details” threaten the survival of his project!

Finally, this 3rd volume of REGDOC 2.11.1 systematically transforms into suggestions (i.e.: “the promoter should do such a thing) provisions which have no meaning when they are not mandatory. Section 8.1.2.1 says, for example, that the applicant “must” include site characterization data in his security assessment. On the other hand, the precision of this definition becomes a simple recommendation: he “should” make sure that these characteristics are detailed enough to allow a credible projection of their future evolution!

    In the paragraph on the protection of persons against dangerous substances, the REGDOC only advises (“should”) that the proponent respects the recommendations of the Canadian Council of Ministers of the Environment or the provincial recommendations on human health.

Obviously, this REGDOC project must therefore be thoroughly reviewed.

4) Recommendations:

  1. The RCPR requests that the new REGDOCs on radioactive waste, on their management and on decommissioning, be thoroughly reworked before their adoption by the CNSC.

2) The RCPR requests that the CNSC broaden the consultation of Canadian citizens in both official languages ​​by first explaining clearly :

a. the problems that its draft regulations would solve;

b. the potential conflicts between IAEA rules and Canadian practices, including CSA standards;

c. the pros and cons of the major strategies under study;

d. the consequences sought through each of its new regulatory provisions.

3) The RCPR requests that the regulations be inspired by France’s classification system to provide short definitions for each radioactive waste class, based on their own physical characteristics, so as to clarify the public debate and, particularly:

a. Expand the number and variety of these classes;

i. according to the level of radiation activity (number of radionuclide disintegrations in Bq, their absorption in the human body or their dose factor in milliSieverts and their heat generation);

ii. according to their persistence (period, required protection length, etc.);

b. That the subclasses be organized logically within each waste class;

c. That the boundary values ​​between classes and between subclasses be defined as precisely as possible.

4) The RCPR recommends that the identification of the types of containment (geological or surface storage for example) required for various waste classes should not be included in the definition of each waste class; these specifications should rather appear in separate articles for each type of radionuclide.

5) If the CNSC continues to base public safety on the safety case submitted by each applicant,

a. It must clearly impose the precise criteria which will define the level of security required of each radioactive waste landfill.

b. It must carefully reassess the recommendations of external organizations (international or canadian) and justify their adoption before incorporating them into this REGDOC.

c. It must avoid transforming into simple advice any expectation that is essential to obtaining credible conclusions in the safety case.

d. It must require that all the elements of the safety case be accessible to the public, as well as all the stages of its evolution during the negotiations between the promoter and the CNSC.

Gilles Provost, science reporter

and Ginette Charbonneau, physicist,

Spokespersons for the Ralliement contre la pollution radioactive

N.B: This brief was approved not only by the members of the Ralliement contre la pollution radioactive but also by Action Climat Outaouais – ACO

Appel à l’Agence internationale de l’énergie atomique pour repousser une candidature canadienne

Pour publication immédiate – le 23 mars 2020

(Montréal, 23 mars 2020) Trois organisations de la société civile indépendantes – l’Association canadienne des médecins pour l’environnement, le Regroupement pour la surveillance du nucléaire et l’Institut sur la rivière des Outaouais – demandent au directeur général de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIÉA) des Nations Unies de reconsidérer la nomination d’un Canadien en tant que président de sa Commission responsable des normes de sécurité.

Dans une récente lettre au directeur général Rafael M. Grossi, signée par le Dr. Gordon Edwards, le Dr. Éric Notebaert, docteur en médecine, et le Dr. Ole Hendrickson, les auteurs font part de leurs préoccupations concernant la nomination de Rumina Velshi, présidente de la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN), en tant que présidente de la Commission responsable des normes de sécurité de l’AIÉA, du fait que l’organisation qu’elle préside (CCSN)  a un historique bien documenté de faire fi des normes de sécurité de l’AIÉA et de préconiser l’exemption d’évaluation environnementale pour le petits réacteurs nucléaires au Canada.

 «Nous craignons que la nomination de Mme Velshi en vienne à une réduction des normes internationales, et qu’on favorise les avantages pour l’industrie nucléaire et l’appui aux «innovations» au détriment de la protection du public,» mentionne-t-on dans la lettre.

On mentionne également dans la lettre qu’il se pourrait que Mme Velshi ne rencontre pas les normes de l’AIÉA quant à l’indépendance face à l’industrie nucléaire que devraient avoir ses agents de règlementation.  Avant sa nomination comme présidente de la CCSN, elle a travaillé pendant huit ans à des postes de haute direction d’Ontario Power Generation (OPG) et elle a dirigé l’équipe commerciale d’OPG qui a proposé d’acheter pour plusieurs milliards de dollars de nouveaux réacteurs nucléaires.

Dans une déclaration publiée de la Commission canadienne de sûreté nucléaire datée du 26 février 2020, on mentionne que sa présidente, Rumina Velshi, «a l’intention d’utiliser sa présidence pour faire reconnaître l’importance d’une plus grande harmonisation des normes pour faire en sorte qu’elles soutiennent l’innovation nucléaire.»  Dans une récente allocution devant l’Association nucléaire canadienne, Mme Velshi a réaffirmé ces prises de position.

Les auteurs de la lettre citent le rapport final d’un récent examen de l’AIÉA concernant le cadre sécuritaire du nucléaire au Canada pour prouver l’échec de la CCSN à respecter les normes de sécurité de l’AIÉA.  L’examen identifiait plusieurs lacunes et considérait que «de manière générale, la réglementation de la CCSN ne répond pas à toutes les exigences fondamentales de sécurité de l’AIÉA.»  L’examen considérait également que le Canada n’était pas conforme aux normes de l’AIÉA en ce qui a trait au démantèlement des réacteurs nucléaires.

 «La CCSN propose de permettre l’ensevelissement et l’abandon de carcasses à très longue vie radioactive de vieux réacteurs nucléaires désaffectés comme stratégie acceptable de démantèlement au Canada.  Cette approche est explicitement rejetée par les normes de sécurité de l’AIÉA, sauf en cas d’urgence comme un accident nucléaire d’importance (la fonte d’un réacteur),» souligne le Dr Edwards, président du Regroupement pour la surveillance du nucléaire.  «Nous sommes préoccupés par cette tentative de la CCSN de permettre au Canada des pratiques contre lesquelles l’AIÉA nous met en garde et nous ne voulons pas que cette façon de faire soit exportée partout ailleurs dans le monde.»

La lettre au directeur général mentionne la façon que la CCSN traite trois projets controversés de disposition de déchets nucléaires comme preuve additionnelle du mépris qu’a l’organisme concernant les normes de sécurité de l’AIÉA.  Les installations proposées comprennent :  un monticule géant, à proximité de la rivière des Outaouais, devant accueillir un million de tonnes de déchets radioactifs et toxiques tels, entre autres, du plutonium-239, de l’américium-243, du zirconium-93, du nickel-59, du carbone-14; et également l’ensevelissement dans le béton de deux réacteurs fédéraux désaffectés,  à proximité des rivières Winnipeg et des Outaouais, qui fournissent l’eau courante à des millions de Canadiens.

Les organisations demandent au directeur de l’AIÉA de maintenir l’intégrité des normes de sécurité de l’AIÉA et de continuer à mettre l’accent sur l’importance vitale de s’assurer de son indépendance et de son objectivité, en déclarant :  «Nous accordons une grande importance aux normes de sécurité de l’AIÉA; à l’heure actuelle, c’est tout ce qui est de nature officielle à se mettre entre les CanadienNEs et trois projets de disposition de déchets nucléaires qui porteraient atteinte pour des générations à venir à l’environnement et la santé publique au Canada.»

La lettre soutient que la CCSN est largement perçue comme étant un «régulateur captif», qui met la priorité sur les besoins de l’industrie nucléaire plutôt que sur la protection du public face aux polluants radioactifs provenant des installations nucléaires.

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Liens:

1.     Lettre au directeur général de l’IEAE  le 12 mars, 2020. http://ccnr.org/lettre_AIAE_2020_f.pdf

2.     Federal nuclear regulator urges Liberals to exempt smaller reactors from full panel review. Globe and Mail, November 6, 2018. https://www.theglobeandmail.com/business/article-federal-nuclear-regulator-urges-liberals-to-exempt-smaller-reactors/ 

3.     CNSC president wants to harmonize international nuclear safety standards, Email message from CNSC February 26, 2020. https://concernedcitizens.net/2020/03/20/cnsc-president-wants-to-harmonize-international-nuclear-safety-standards/

4.     Remarks by President Rumina Velshi at the Canadian Nuclear Association 2020 Conference. CNSC February 27, 2020. https://www.nuclearsafety.gc.ca/eng/resources/presentations/president-velshi-remarks-canadian-nuclear-association-2020-conference.cfm

5.     REPORT OF THE INTEGRATED REGULATORY REVIEW SERVICE MISSION TO CANADA, International Atomic Energy Agency. https://www.iaea.org/sites/default/files/documents/review-missions/irrs_canada_2019_final_report.pdf

6.     International peer review finds deficiencies in Canada’s nuclear safety framework. Blog post. March 7, 2020. https://concernedcitizens.net/2020/03/07/international-peer-review-finds-deficiencies-in-canadas-nuclear-safety-framework/

Health and environmental groups appeal to International Atomic Energy Agency to nix Canadian appointment


For immediate release 
(Montreal, March 23, 2020) Three independent civil society organizations — the Canadian Association of Physicians for the Environment, the Canadian Coalition for Nuclear Responsibility and the Ottawa River Institute —  are asking the Director General of the UN’s International Atomic Energy Agency (IAEA) to reconsider the recent appointment of a Canadian as chair of its commission on safety standards.

In a recent letter to IAEA Director General Rafael M. Grossi, signed by Dr. Gordon Edwards, Dr. Éric Notebaert, MD, and Dr. Ole Hendrickson, the authors say they are concerned about the appointment of Rumina Velshi, president of the Canadian Nuclear Safety Commission (CNSC), to chair the IAEA’s commission on nuclear safety standards because the organization she heads has a documented record of disregarding IAEA safety standards and advocating for exemption of smaller nuclear reactors from environmental assessment in Canada. 

“We fear that Ms. Velshi’s chairmanship could result in the lowering of international standards, with an emphasis on benefits to the nuclear industry and support of ‘innovation’ at the expense of public protection,” says the letter.

According to the letter, Ms. Velshi might not meet the IAEA’s standards for regulatory officials’ independence from the nuclear industry. Before her appointment as CNSC president, she worked for Ontario Power Generation for eight years in senior management positions and led the OPG commercial team involved in a multi-billion dollar proposal to procure new nuclear reactors. 

published statement from the Canadian Nuclear Safety Commission dated February 26, 2020 says its president, Rumina Velshi, “intends to use her chairmanship to champion the importance of greater harmonization of standards and ensure they support nuclear innovation.”  In a recent address to the Canadian Nuclear Association Ms. Velshi reiterated these sentiments.

The letter’s authors cite the final report of a recent IAEA review of Canada’s nuclear safety framework as evidence of the CNSC’s failure to meet IAEA safety standards. The review identified numerous deficiencies and found that “CNSC regulations do not comprehensively cover all IAEA Fundamental Safety Requirements.” The review also found Canada to be out of alignment with IAEA standards for nuclear reactor decommissioning.

“The CNSC is proposing to permit entombment and abandonment of very long-lived radioactive entrails of shutdown ‘legacy’ nuclear reactors as an acceptable strategy for decommissioning in Canada. This approach is expressly rejected by IAEA safety standards, except in emergency circumstances such as severe reactor accidents (i.e. meltdowns),” says Dr. Edwards, President of the Canadian Coalition for Nuclear Responsibility.  “We are alarmed by this attempt of the CNSC to permit practices in Canada that the IAEA warns against and we don’t want to see this approach exported to the rest of the world.”

The letter to the IAEA Director General cites the CNSC’s handling of three controversial proposals for nuclear waste disposal as further evidence of the regulatory agency’s disregard of IAEA safety standards. The proposed facilities include: a giant, above-ground mound, close to the Ottawa River, for one million tons of mixed radioactive and other toxic wastes including long-lived radionuclides such as plutonium-239, americium-243, zirconium-93, nickel-59, carbon-14 and many more; as well as the planned entombment in concrete of two shutdown federal reactors beside the Winnipeg and Ottawa rivers, which provide drinking water for millions of Canadians.

The groups call on the IAEA director to maintain the integrity of IAEA safety standards and to continue to emphasize the vital importance of ensuring independence and objectivity, stating:  “We value IAEA safety standards; at the moment they are all that is of an official nature standing between Canadians and three nuclear waste disposal projects that would adversely affect the environment and public health in Canada for generations.”

The letter notes that the CNSC is widely perceived to be a “captured regulator”, that prioritizes needs of the nuclear industry over protection of the public from radioactive pollutants released from nuclear facilities.
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Links:

  1. Letter to IAEA Director General March 12, 2020. https://concernedcitizens.net/2020/03/20/letter-to-iaea-director-general-march-12-2020/ 
  2. Federal nuclear regulator urges Liberals to exempt smaller reactors from full panel review. Globe and Mail, November 6, 2018.  https://www.theglobeandmail.com/business/article-federal-nuclear-regulator-urges-liberals-to-exempt-smaller-reactors/ 
  3. CNSC president wants to harmonize international nuclear safety standards, Email message from CNSC February 26, 2020. https://concernedcitizens.net/2020/03/20/cnsc-president-wants-to-harmonize-international-nuclear-safety-standards/
  4. Remarks by President Rumina Velshi at the Canadian Nuclear Association 2020 Conference. CNSC February 27, 2020. https://www.nuclearsafety.gc.ca/eng/resources/presentations/president-velshi-remarks-canadian-nuclear-association-2020-conference.cfm
  5. REPORT OF THE INTEGRATED REGULATORY REVIEW SERVICE MISSION TO CANADA, International Atomic Energy Agency. https://www.iaea.org/sites/default/files/documents/review-missions/irrs_canada_2019_final_report.pdf
  6. International peer review finds deficiencies in Canada’s nuclear safety framework. Blog post. March 7, 2020. https://concernedcitizens.net/2020/03/07/international-peer-review-finds-deficiencies-in-canadas-nuclear-safety-framework/

Lettre au directeur-général de l'AIEA, Rafael Mariano Grossi

Le 12 mars 2020


M. Rafaël M. Grossi

Directeur général

Agence internationale de l’énergie atomique

Centre international de Vienne

B.P. 1001400

Vienne, Autriche

Cher M. Grossi,

La Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) a annoncé le 25 février que sa présidente, Rumina Velshi, avait été nommée à la tête de la Commission des normes de sûreté de l’Agence internationale de l’énergie atomique. Cette nomination nous préoccupe profondément pour les raisons suivantes :

Nous soumettons d’abord que l’AIEA ne devrait pas confier la présidence de sa Commission sur les normes de sécurité à la dirigeante d’un organisme national de réglementation qui a souvent ignoré les normes de sûreté de l’AIEA. Le rapport d’examen par les pairs (1) que vient de publier l’AIEA sur le cadre de sûreté nucléaire du Canada révèle ce qui suit:

  • La règlementation de la CCSN «ne couvre pas complètement l’ensemble des exigences fondamentales de l’AIEA en matière de sûreté ».
  • La CCSN « n’a aucune démarche systématique pour identifier les écarts entre les nouvelles exigences de l’AIEA et son cadre de réglementation ».
  • Le style de rédaction législative du Canada « peut créer des difficultés pour identifier et retrouver le libellé exact des dispositions qui correspondent à chaque exigence des normes de sûreté de l’AIEA ». 

Comme exemple concret de l’indifférence de la CCSN envers les normes de sûreté de l’AIEA, citons sa décision de procéder à une évaluation environnementale de trois projets d’élimination des déchets nucléaires qui enfreignent manifestement les normes de sûreté de l’AIEA. Ces projets incluent le stockage permanent, dans un énorme monticule hors-sol, d’un million de tonnes de déchets mixtes, radioactifs et non radioactifs, incluant des radionucléides à vie longue comme le plutonium-239, l’américium-243, le zirconium-93, le nickel-59, le carbone 14 et bien d’autres encore. On prévoit aussi enchâsser deux réacteurs inactifs dans des sarcophages de béton en bordure de rivières majeures qui alimentent des millions de Canadiens en eau potable.


Ces trois installations libéreraient des contaminants radioactifs dans l’environnement pendant des millénaires. La CCSN a rejeté les avertissements d’experts scientifiques relativement aux graves lacunes des trois projets lors de l’étape de la description du projet des évaluations environnementales. Ces projets ont suscité des centaines de protestations de la part des ministères fédéraux et provinciaux, des Premières Nations, de divers groupes de la société civile, de municipalités, de scientifiques à la retraite et de citoyens concernés. Pourtant, ces évaluations environnementales se poursuivent depuis près de quatre ans, bien plus longtemps que l’évaluation d’un an que subissent normalement les projets non-nucléaires. La CCSN a modifié l’échéancier plus d’une fois pour donner plus de temps au promoteur afin de mieux répondre aux craintes du public, et il n’y a toujours pas d’échéance claire pour la conclusion des évaluations. Avec bon nombre de nos collègues, nous avons porté à l’attention de votre prédécesseur nos préoccupations à l’égard de ces projets, en avril 2018. (voir la lettre au Dr Yukiya Amano) (2)

La CCSN s’est également efforcée de rendre acceptable la stratégie du « déclassement in situ » pour les vieux réacteurs nucléaires, malgré les directives claires de l’Agence internationale de l’énergie atomique selon qui cette stratégie ne devrait servir que pour les situations d’urgence, lors d’un accident grave par exemple. Le récent examen par les pairs de l’AIEA a noté ce problème et a suggéré que le Canada « révise ses exigences actuelles et futures en matière de déclassement pour les aligner sur les directives de l’AIEA ». Cependant, la CCSN tente toujours de redéfinir les « circonstances exceptionnelles » et d’inclure le déclassement in situ parmi les stratégies acceptables pour les anciens réacteurs.


La Commission canadienne de sûreté nucléaire est largement perçue au Canada comme victime de capture réglementaire, comme l’a noté le Groupe d’experts sur la réforme de l’évaluation environnementale en avril 2017. * Ce problème de capture réglementaire de la part de la CCSN était aussi souligné dans la pétition 427 en matière d’environnement, « Problèmes de gouvernance nucléaire au Canada » (3), adressée au vérificateur général du Canada en juin 2019. De même, la publication de l’industrie nucléaire, Nuclear Energy Insider, a récemment qualifié le Canada d’excellent endroit pour développer de petits réacteurs modulaires, surtout à cause de son « environnement réglementaire bénin ». (4)

Nous constatons que la CCSN se soucie bien plus des besoins de l’industrie que de protéger le public des effets néfastes du rayonnement ionisant d’origine humaine qu’émettent constamment les installations nucléaires. De l’aveu du personnel de la CCSN en 2017, les commissaires n’avaient jamais refusé d’accorder un permis en 17 ans d’histoire de l’agence (5).

Nous croyons que la dirigeante d’une agence de réglementation « captive » qui ne tient pas compte des directives de l’AIEA sur la gestion des déchets nucléaires et qui travaille activement à affaiblir les normes de sûreté sur le déclassement des réacteurs nucléaires, ne devrait pas être éligible pour diriger la commission de l’AIEA sur les normes de sûreté internationales.

Nous croyons que Mme Velshi pourrait être en situation de conflit d’intérêts à titre de présidente de la Commission canadienne de sûreté nucléaire. Avant sa nomination à la tête de la CCSN, Mme Velshi a travaillé pendant sept ans chez Ontario Power Generation, à des postes de haute direction. Elle ne serait probablement pas qualifiée « d’indépendante » à la lumière du IAEA General Safety Guide No. GSG-12 (Organization, Management and Staffing of the Regulatory Body for Safety) qui explique en détails l’importance de l’indépendance de l’organisme de réglementation pour que lesjugements réglementaires puissent être rendus et appliqués sans pressions indues d’intérêts contraires à la sécurité. Nous soutenons que le manque d’indépendance de Mme Velshi à l’endroit de l’industrie nucléaire la rend inapte à présider la Commission des normes de sûreté de l’AIEA.

Mme Velshi a déclaré qu’elle entend utiliser sa présidence « pour défendre l’importance d’une plus grande harmonisation des normes et pour s’assurer qu’elles favoriseront l’innovation nucléaire sans jamais compromettre la sûreté ». Nous craignons que le leadership de Mme Velshi ne se traduise par un affaiblissement des normes, qui privilégierait l’intérêt de l’industrie et l’aide à « l’innovation » au détriment de la protection du public. Nous notons que la CCSN a plaidé avec succès pour que les petits réacteurs modulaires soient exemptés des évaluations environnementales au Canada (6); nous n’aimerions pas qu’une telle exemption fasse partie de « l’harmonisation » des normes internationales que préconise Mme Velshi.

Nous apprécions les normes de sécurité de l’AIEA; elles sont présentement le seul rempart officiel des Canadiens contre trois projets d’élimination des déchets nucléaires qui pourraient nuire à l’environnement et à la santé publique du Canada pendant des générations. Nous vous exhortons à maintenir l’intégrité des normes de sûreté de l’AIEA et à toujours souligner l’importance vitale de l’indépendance et de l’objectivité. Veuillez reconsidérer la nomination de Rumina Velshi à la présidence de la commission de l’AIEA sur les normes de sécurité.

Cordialement,


Gordon Edwards, Ph.D,Regroupement pour la surveillance du nucléaire
Éric Notebaert, MD, M.Sc.Association canadienne des médecins pour l’environnement
Ole Hendrickson, Ph.DOttawa River Institute

CC:
Le très honorable Justin Trudeau, Premier ministre du Canada

L’Hon. François-Philippe Champagne, Ministre des Affaires étrangères

L’Hon. Seamus O’Regan, Ministre des Ressources Naturelles, Canada

L’Hon. Andrew Scheer, le Parti conservateur du Canada

M. Yves-François Blanchette, Bloc Québécois

M. Jagmeet Singh, NPD

Mme. Elizabeth May, Parti Vert du Canada
M. Sylvain Ricard, Vérificateur général du Canada

M. Andrew Hayes, la commissaire à l’Environnement et au Développement durable par intérim


 * Extrait du rapport du groupe d’experts : « Une préoccupation souvent répétée était l’absence perçue d’indépendance et de neutralité en raison de la relation étroite que l’ONE et la CCSN entretiennent avec les industries qu’ils réglementent. Ils s’inquiétaient du fait que ces autorités responsables font la promotion de projets qu’elles doivent réglementer. La crainte d’un parti pris ou d’un conflit d’intérêts, réel ou non, était la préoccupation la plus fréquemment soulevée par les participants touchant le rôle de l’ONE et de la CCSN à titre d’autorités responsables. Les participants ont souvent évoqué « l’emprise réglementaire » pour décrire leurs perceptions à l’égard des deux organismes. La crainte de parti-pris de la part de ces deux autorités responsables a miné la confiance dans le processus d’évaluation. » https://www.canada.ca/content/dam/themes/environment/conservation/environmental-reviews/building-common-ground/batir-terrain-entente.pdf

Hyperliens : 

  1. RAPPORT DE LA MISSION DE SERVICE D’EXAMEN RÉGLEMENTAIRE INTÉGRÉ AU CANADA, Agence internationale de l’énergie atomique https://www.iaea.org/sites/default/files/documents/review-missions/irrs_canada_2019_final_report.pdf
  2. Lettre au Dr Yukiya Amano de cinq Premières Nations et 39 organisations de la société civile au Canada, 23 avril 2018 https://concernedcitizens.net/2018/04/23/letter-to-iaea-director-general-from-first-nations-and-civil-society-groups/
  3. Pétition 427 en matière d’environnement à la vérificatrice générale du Canada, juin 2019. Résumé de la pétition (en anglais) : https://www.oag-bvg.gc.ca/internet/English/pet_427_e_43421.html et texte intégral de la pétition, en anglais : https://concernedcitizens.net/2019/11/30/environmental-petition-nuclear-governance-problems-in-canada/
  4. Nuclear Energy Insider, matériel promotionnel pour les SMR, extrait d’Internet le 13 décembre 2017. https://tinyurl.com/benign-regulatory-environment Extrait du livre blanc: https://concernedcitizens.net/2020/03/03/nuclear-energy-insider-says-canada-has-a-benign-regulatory-environment/
  5. Courriel du personnel de la CCSN : « Number of licence refusals by CNSC commissioners » 27 février 2017. http://ccnr.org/CNSC_licence_refusals_2017.pdf  
  6. Federal nuclear regulator urges Liberals to exempt smaller reactors from full panel review. Globe and Mail, 6 novembre 2018 https://www.theglobeandmail.com/business/article-federal-nuclear-regulator-urges-liberals-to-exempt-smaller-reactors/

Letter to IAEA Director General March 12, 2020

March 12, 2020

Mr. Rafael M. Grossi

Director General

International Atomic Energy Agency

Vienna International Centre

PO Box 100

1400 Vienna, Austria

Dear Mr. Grossi,

The Canadian Nuclear Safety Commission announced on February 25 that CNSC President Rumina Velshi has been named to Chair the International Atomic Energy Agency’s Commission on Safety Standards. We are deeply concerned about this appointment for the reasons explained below.

Firstly, we submit that the head of a national regulatory body with a documented history of failing to meet IAEA safety standards should not chair the IAEA Commission on safety standards. According to the recently released report (1) from the IAEA peer review of Canada’s nuclear safety framework,

  • CNSC regulations “do not comprehensively cover all IAEA Fundamental Safety Requirements.” 
  • CNSC “has no systematic approach to conduct a gap analysis between the new IAEA requirements and its regulatory framework.” 
  • Canada’s style of legislative practice “may create difficulties to find exact wording when searching where and by what provision individual requirements of the IAEA Safety Standards are addressed.” 

A concrete example of the CNSC’s disregard of IAEA safety standards is its decision to allow three nuclear waste disposal plans to proceed to environmental assessment even though all three projects clearly contravene IAEA safety standards.The proposed facilities include:  a giant, above-ground mound for permanent storage of one million tons of mixed radioactive and non-radioactive wastes including long-lived radionuclides such as plutonium-239, americium-243, zirconium-93, nickel-59, carbon-14 and many more as well as the planned entombment in concrete of two shut-down reactors beside major rivers that provide drinking water for millions of Canadians.

All three facilities would leak radioactive contaminants into the environment for millennia. The CNSC dismissed warnings from scientific experts about serious flaws in the three proposals during the project description phase of the environmental assessments.  Hundreds of substantive concerns about the projects have been voiced by federal and provincial government departments, First Nations, civil society groups, municipalities, retired scientists, and concerned citizens. Nevertheless, the environmental assessments have been in progress for close to four years, far longer than the normal one-year period allowed for non-nuclear projects. The CNSC has changed the timelines more than once to give the proponent extra time to attempt to address concerns, and there are still no clear final deadlines for completion of the assessments. We and many of our colleagues brought our concerns about these proposed projects to the attention of your predecessor in April, 2018. (see letter to Dr. Yukiya Amano ) (2)


The CNSC has also been working to make “in-situ decommissioning” an acceptable strategy for shut-down nuclear reactors despite clear guidance from the International Atomic Energy Agency that the strategy should only be used in emergency situations such as during a severe accident. The recent IAEA peer review said Canada should “revise its current and planned requirements in the area of decommissioning to align with the IAEA guidance”.  However the CNSC continues to work to expand the meaning of “exceptional circumstances” and include in-situ decommissioning as an acceptable strategy for “legacy” reactors. 

The Canadian Nuclear Safety Commission is widely perceived in Canada to be subject to regulatory capture, as noted by the Expert Panel on Reform of Environmental Assessment in April 2017.* This problem of regulatory capture on the part of CNSC was highlighted in Environmental Petition 427, “Nuclear Governance Problems in Canada”(3), to the Auditor General of Canada, in June 2019. The nuclear industry publication, Nuclear Energy Insider, recently promoted Canada as an excellent place to develop small modular reactors, partly because of Canada’s “benign regulatory environment”. (4)

In our experience the CNSC prioritizes the needs of industry over protection of the public from the adverse effects of man-made ionizing radiation that is routinely released from all nuclear facilities. According to CNSC staff, the CNSC commissioners did not ever refuse to grant a license in the agency’s 17 year history to 2017. (5) 

We believe the leader of a “captured” regulatory agency that fails to meet IAEA guidance on nuclear waste management and works to weaken safety standards for nuclear reactor decommissioning in their domestic application should not be eligible to chair the IAEA commission on international safety standards.

We would like to point out that we believe that Ms. Velshi may be in a conflict of interest situation in her current position as President of the Canadian Nuclear Safety Commission. Prior to her appointment as head of the CNSC, Ms. Velshi worked for seven years at Ontario Power Generation, in senior management positions. Therefore she may not qualify as “independent” according to IAEA General Safety Guide No. GSG-12 (Organization, Management and Staffing of the Regulatory Body for Safety), whichspells out in considerable detail the need for independence of the regulatory body in order to ensure that regulatory judgements can be made, and enforcement actions taken, without any unwarranted pressure from interests that may conflict with safety. We submit that Ms. Velshi’s perceived lack of independence from the nuclear industry makes her unsuitable to serve as the chairperson of the IAEA’s commission on safety standards.

Ms. Velshi has stated that she intends to use her chairmanship “to champion the importance of greater harmonization of standards and ensure they support nuclear innovation while never compromising safety”. We fear that Ms. Velshi’s chairmanship could result in the lowering of international standards, with an emphasis on benefits to the industry and support of “innovation” at the expense of public protection. We note that the CNSC successfully advocated for exemption from environmental assessment for small modular reactors in Canada (6); we would not like to see such an exemption become part of the “harmonization” of international standards envisioned by Ms. Velshi.


We value IAEA safety standards; at the moment they are all that is of an official nature standing between Canadians and three nuclear waste disposal projects that would adversely affect the environment and public health in Canada for generations. We urge you to maintain the integrity of IAEA safety standards and to continue to emphasize the vital importance of ensuring independence and objectivity.

Please reconsider the appointment of Rumina Velshi to the chairmanship of the IAEA commission on safety standards.


Yours sincerely,


Gordon Edwards, Ph.D, 

Canadian Coalition for Nuclear Responsibility

Éric Notebaert, MD, M.Sc.

Canadian Association of Physicians for the Environment

Ole Hendrickson, Ph.D

Ottawa River Institute


CC:

The Right Honourable Justin Trudeau, Prime Minister of Canada

The Honourable François-Philippe Champagne, Minister of Foreign Affairs

The Honourable Seamus O’Regan, Minister of Natural Resources

The Hon. Andrew Scheer, Conservative Party of Canada

Yves-François Blanchette, Bloc Québécois

Jagmeet Singh, New Democratic Party

Elizabeth May, Green Party of Canada, Parliamentary Caucus Leader

Sylvain Ricard, Auditor General of Canada

Andrew Hayes, Interim Commissioner of Environment and Sustainable Development

Contact Information:

Dr. Gordon Edwards, Canadian Coalition for Nuclear Responsibility

53, rue Dufferin, Hampstead, Québec H3X 2X8  Tel (514) 489 5118

Dr. Éric Notebaert, Canadian Association of Physicians for the Environment

322 Monmouth, Town of Mount Royal, Québec H3P 2B2  Tel (514) 978-6262

Dr. Ole Hendrickson, Ottawa River Institute

2065 Woodcrest Road, Ottawa, Ontario, K1H 6H9  Tel (613) 234-0578

 * Excerpt from the Expert Panel Report: “A frequently cited concern was the perceived lack of independence and neutrality because of the close relationship the NEB and CNSC have with the industries they regulate. There were concerns that these Responsible Authorities promote the projects they are tasked with regulating. The apprehension of bias or conflict of interest, whether real or not, was the single most often cited concern by participants with regard to the NEB and CNSC as Responsible Authorities. The term “regulatory capture” was often used when participants described their perceptions of these two entities. The apprehension of bias on the part of these two Responsible Authorities eroded confidence in the assessment process.“ https://www.canada.ca/content/dam/themes/environment/conservation/environmental-reviews/building-common-ground/building-common-ground.pdf

Links

  1. REPORT OF THE INTEGRATED REGULATORY REVIEW SERVICE MISSION TO CANADA, International Atomic Energy Agency https://www.iaea.org/sites/default/files/documents/review-missions/irrs_canada_2019_final_report.pdf
  2. Letter to Dr. Yukiya Amano from five first nations and 39 civil society organizations in Canada, April 23, 2018 https://concernedcitizens.net/2018/04/23/letter-to-iaea-director-general-from-first-nations-and-civil-society-groups/
  3. Environmental Petition 427 to the Auditor General of Canada, June 2019. Petition summary: https://www.oag-bvg.gc.ca/internet/English/pet_427_e_43421.html and full text of petition: https://concernedcitizens.net/2019/11/30/environmental-petition-nuclear-governance-problems-in-canada/
  4. Nuclear Energy Insider, promotional material for SMR’s, excerpt from the internet December 13, 2017. https://tinyurl.com/benign-regulatory-environment Excerpt from white paper: https://concernedcitizens.net/2020/03/03/nuclear-energy-insider-says-canada-has-a-benign-regulatory-environment/
  5. Email message from CNSC staff: “Number of licence refusals by CNSC commissioners” February 27, 2017. http://ccnr.org/CNSC_licence_refusals_2017.pdf
  6. Federal nuclear regulator urges Liberals to exempt smaller reactors from full panel review. Globe and Mail, November 6, 2018 https://www.theglobeandmail.com/business/article-federal-nuclear-regulator-urges-liberals-to-exempt-smaller-reactors/

International peer review finds deficiencies in Canada’s nuclear safety framework

February 2020

The International Atomic Energy Agency (IAEA) has released the final report of its review of Canada’s framework for nuclear safety. The review was conducted in September 2019 by a  24-member team including 20 senior regulatory experts from 17 countries, under the aegis of the IAEA’s “Integrated Regulatory Review Service” (IRRS).

The IRRS team conducting the review provided numerous observations, suggestions and recommendations that require action by the Government of Canada and the Canadian Nuclear Safety Commission (CNSC).  

These include the following: (all text is excerpted from the IAEA report and IAEA safety guides except “Comments” which highlight concerns of civil society groups).

1.  The Government of Canada should enhance the existing policy and establish the associated strategy to give effect to the principles stated in its Radioactive Waste Policy Framework. 

The IAEA requires “To ensure the effective management and control of radioactive waste, the government shall ensure that a national policy and a strategy for radioactive waste management are established.” Further, it requires that “The national strategy for radioactive waste management has to outline arrangements for ensuring the implementation of the national policy.”  The IRRS team found “no evidence”, beyond the principles contained in the Policy Framework, of a “governmental policy or strategy related to radioactive waste management.” It found that the Policy Framework “does not encompass all the needed policy elements nor a detailed strategy or corresponding arrangements… for radioactive waste management in Canada.”

Comment: “The IRRS mission found no evidence… of a government policy or strategy related to radioactive waste management.” This policy and strategy vacuum highlighted by the IAEA has allowed the promotion of substandard radioactive waste facilities that would not isolate radioactive wastes from the biosphere as required by IAEA.This puts Canadians at risk of adverse effects on their drinking water, their health and their property values. If this policy vacuum persists, current and future Canadians will pay for this deficiency with adverse health outcomes and increasing demands on the public purse to remediate poorly designed radioactive waste facilities in the future. This deficiency is a problem given the recent exemption from impact assessment of small nuclear reactors and Canada’s intention to invest heavily in this new technology.

2. The Government of Canada’s decommissioning requirements should align with IAEA guidance that entombment, in which all or part of the facility is encased in a structurally long-lived material, is not an acceptable strategy for planned decommissioning of existing nuclear power plants and future nuclear facilities.

The IRRS team noted that the federal government is considering entombment of its shut-down reactors, and it suggests that Canada “revise its current and planned requirements in the area of decommissioning to align with the IAEA guidance”. 

The IAEA review states that “The national policy on management of radioactive waste should include decommissioning aspects, including the choice of possible decommissioning strategies.”  The IRRS team noted that the federal government is considering entombment of its shut-down reactors, and it “encourages Canada to request an international peer review of the proposed strategy related to in situ confinement [entombment] of legacy reactors.”

Comment: Two proposals for entombment of shut-down reactors are currently undergoing environmental assessment in Canada.  IAEA guidance explicitly prohibits this approach, which essentially consists of dumping concrete on top of the highly radioactive remains of defunct reactors and leaving them in place. Such an approach would allow radioactive contaminants to leak into groundwater and drinking water sources for millennia.

3. The Government of Canada’s legal framework for nuclear safety should “expressly assign the prime responsibility for safety to the person or organization responsible for a facility or an activity,” and should “explicitly stipulate that compliance with regulations and requirements established or adopted by the regulatory body does not relieve the person or organization responsible for a facility or an activity of its prime responsibility for safety.”

The IAEA requires that “The government shall expressly assign the prime responsibility for safety to the person or organization responsible for a facility or an activity.“ 

Comment: Lack of clarity on who is primarily responsible for safety can lead to lax safety practices as occurred in Ontario in 1997, when seven Ontario Power Generation reactors had to be shut down and U.S. experts called in to review the situation. (See “Canada pays price for taking nuclear safety for granted”). This deficiency is a problem given the recent exemption from impact assessment of small nuclear reactors and Canada’s intention to invest heavily in this new technology.

4. The Government of Canada’s legal framework for nuclear safety should explicitly address the principle of “Justification of facilities and activities”, namely that “Facilities and activities that give rise to radiation risks must yield an overall benefit.”

The IAEA requires that “For facilities and activities to be considered justified, the benefits that they yield must outweigh the radiation risks to which they give rise.” The IAEA review suggests that the CNSC should “establish a procedure to ensure the systematic implementation of justification in the authorization of all practices involving radiation sources.”

Comment: Real situations arise where there is a trade-off between the nuclear industry’s desire to expand and the public’s right to be protected from radioactive pollutants, which are routinely released from nuclear facilities. By not explicitly addressing “justification”, Canada’s nuclear safety framework allows industry needs to prevail and man-made radiation exposures to increase without any assessment of whether or not there are benefits to society at large that justify the increased exposures. This deficiency is a problem given the recent exemption from impact assessment of small nuclear reactors and Canada’s intention to invest heavily in this new technology.

5.  The CNSC should implement a systematic gap analysis between IAEA requirements and its regulatory framework, and update the regulatory framework as necessary.

The IAEA requires that “regulations and guides shall be reviewed and revised as necessary to keep them up to date, with due consideration of relevant international safety standards” The IRRS team found that CNSC regulations “do not comprehensively cover all IAEA Fundamental Safety Requirements.” The CNSC “has no systematic approach to conduct a gap analysis between the new IAEA requirements and its regulatory framework.”  The IRRS team observed that Canada’s style of legislative practice “may create difficulties to find exact wording when searching where and by what provision individual requirements of the IAEA Safety Standards are addressed.”  It observed that the CNSC “uses a predominantly non-prescriptive approach in the application of its regulatory framework.”

Comment:  Many fundamental IAEA safety standards are not addressed by regulations in Canada and there is no system in place to identify the gaps. IAEA standards that are addressed tend to be addressed in a “non-prescriptive” way. For example, there is no mention of the standards and regulations in actual nuclear facility licenses so essentially there is no legal force behind them. In practical terms, Canada’s regulator relies on its licensees to “self-regulate”; this can lead to problems.

6. The CNSC should establish or approve dose constraints for all Class I type facilities, should consistently implement the concept of dose constraints for all facilities, and should standardise regulatory practice for derived release limits.

The IRRS team found that “dose constraints are not explicitly established for all Class I facilities,” that “there are different approaches used to the regulation of the control and authorization of releases for different types of facilities,” and that “inconsistencies are evident” in the derivation of derived released limits.

Comment: According to the review team there is much inconsistency in Canada’s approach to establishing limits for radioactive pollutants from individual facilities. This puts Canadians at risk. In our experience, CNSC allows licensees to create a separate release limit for each and every one of hundreds of radionuclides it releases, each one based on releasing up to the public dose limit for that radionuclide. This problem is compounded by the fact that members of the public can be exposed to releases from more than one facility. For example, people in the Ottawa Valley are subject to radioactive releases from the defunct NPD reactor at Rolphton, from the Chalk River Laboratories, and from SRB Technologies in Pembroke which releases tritium to the air, groundwater, and the sewer system. Each one of these facilities sets its own release limits that allow it to release up to the public dose limit for each and every radionuclide it releases. This deficiency is a problem given the recent exemption from impact assessment of small nuclear reactors and Canada’s intention to invest heavily in this new technology.

7.  The CNSC should ensure that radiation protection requirements are consistent with the IAEA General Safety Requirements, Part 3; specifically, with respect to optimization of radiation protection through dose constraints, dose limits and retention of dose records by licensees.

The IRRS team noted that the CNSC is updating its Radiation Protection Regulations.  However, it found that this update “does not foresee a reduction in the dose limit to the pregnant nuclear energy worker from 4 mSv to 1 mSv… nor the establishment of dose limits for apprentices or students of 16 to 18 years of age.”  Further, it found that CNSC regulations do not meet the IAEA requirement that “Records of occupational exposure for each worker shall be maintained during and after the worker’s working life, at least until the former worker attains or would have attained the age of 75 years, and for not less than 30 years after cessation of the work.”

Comment: Canada does not adequately protect pregnant nuclear energy workers, allowing a four times higher dose to pregnant nuclear energy workers than IAEA recommends. Canada does not adequately protect student workers from 16 – 18 years of age. Inadequate record retention makes health studies difficult and could interfere with compensation claims in the event of adverse health outcomes potentially caused by radiation exposures. This deficiency is a problem given the recent exemption from impact assessment of small nuclear reactors and Canada’s intention to invest heavily in this new technology.

8. The CNSC should align its transportation regulatory documents with IAEA requirements, including its guidance for package design certification, and guidance regarding management system for transport.

The IAEA Regulations SSR-6 (Regulations for the Safe Transport of Radioactive Materials, 2018 Edition)require that “a management system based on international, national or other standards acceptable to the competent authority shall be established and implemented for all the activities associated to the transport of radioactive material.”  The CNSC “has not explicitly established or adopted guidance regarding management system for transport.”

Comment: Canada’s inadequate management system for transport of radioactive materials puts Canadians at risk. We have no guarantees that packaging is adequate, and no notification to municipalities and emergency personnel when shipments are passing through their area. Three fiery crashes on Canadian highways in recent years amplify our concerns about potential catastrophic consequences of inadequately regulated transport of radioactive materials.

Serious problems with federally-owned radioactive waste in Canada ~ Full Page Statement in the Hill Times

January 27, 2020

To the Prime Minister, Parliament and the Federal Government
The undersigned organizations have grave concerns about the handling of Canada’s federally-owned radioactive waste by a private-sector consortium that includes SNC-Lavalin and two Texas-based multinational corporations. *


●      Canada has no adequate federal policies and strategies for the long-term management of radioactive wastes and the consortium has been given a free hand to advocate and implement proposals that, in our view, are unequal to the task of protecting people’s health and the environment.
●       Under its federal contract with Atomic Energy of Canada Limited the consortium is receiving billions of our tax dollars to advance radioactive waste disposal and reactor “decommissioning” projects that fail to even meet existing international safety guidelines. 
●      The consortium’s current plans include entombingthe radioactive remains ofnuclear reactors in cement next to the Ottawa and Winnipeg Rivers, against the explicit advice of international bodies and independent nuclear scientists; these “entombed reactors” would leak radioactivity into the rivers for thousands of years and contaminate drinking water for millions of Canadians.
●     The consortium also plans to erect a massive above-ground mound adjacent to a swampy area that drains into the nearby Ottawa River; the mound would hold more than one million tons of mixed radioactive waste including a multitude of long-lived, human-made radioactive materials such as plutonium-239 and hazardous non-radioactive materials such as PCBs, lead, arsenic and asbestos.
●     The consortium is already transporting large quantities of radioactive waste along public roadsfrom Pinawa, Manitoba, from Douglas Point, Ontario, and from Gentilly, Quebec, all the way to Chalk River, site of the proposed mound, located upstream from our nation’s Capital.

We request that the Federal Government terminate its contract with the consortium at the end of the first six-year term in 2021 or as soon as possible.

We also request formulation of exemplary policies and projects for Canada’s radioactive waste that meet or exceed international obligations. Such policies and projects would:
●      be developed with meaningful consultation with First Nations and the broader Canadian public 
●      create many long-term, well-paying Canadian jobs while protecting health and property 
●      safely store radioactive waste in state-of-the-art facilities away from sources of drinking water
●     re-establish Canadian leadership in the nuclear field with world-class science-based solutions to address the growing global radioactive waste problems 

* Membership in the consortium, known as Canadian National Energy Alliance, has changed more than once since the consortium assumed control of Canada’s federally-owned nuclear waste in 2015, when it received all shares of Canadian Nuclear Laboratories, a wholly owned subsidiary of Atomic Energy of Canada Limited.  Current consortium members include  SNC-Lavalin, which is debarred by the World Bank for 10 years and faced charges in Canada for fraud, bribery and corruption; Texas-based Fluor Corporation, which paid $4 million to resolve allegations of  financial fraud related to nuclear waste cleanup work at a U.S. site; and Texas-based Jacobs Engineering, which recently acquired CH2M, an original consortium member that agreed to pay $18.5 million to settle federal criminal charges at a nuclear cleanup site in the U.S.

Signatories  

Alliance of the Anishinabek Nation and the Iroquois Caucus

Canadian Coalition for Nuclear Responsibility

Canadian Association of Physicians for the Environment

Sierra Club Canada Foundation

Friends of the Earth Canada

Ontario Clean Air Alliance

Ecology Ottawa

 Ottawa River Institute

Unifor

FTQ – Fédération des travailleurs et travailleuses du Québec

Greenspace Alliance of Canada’s Capital

National Council of Women of Canada

Provincial Council of Women of Quebec

Provincial Council of Women of Ontario

Concerned Citizens of Renfrew County and Area

Northwatch

Les Artistes pour la Paix

Concerned Citizens Committee of Manitoba

Prevent Cancer Now

Action Climat Outaouais

Ralliement contre la pollution radioactive

Bonnechere River Watershed Project

Old Fort William (Quebec) Cottagers’ Association

Pontiac Environmental Protection

Petawawa Point Cottagers Association

Coalition Against Nuclear Dumps on the Ottawa River

Esprit Whitewater

Durham Nuclear Awareness

First United Church (Ottawa) Water Care Allies